■文/赫成剛

   隨著對(duì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的理性尊重，法治中國(guó)建設(shè)特別是法治政府建設(shè)全面加快，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，如何保障法治質(zhì)監(jiān)在法治之路上健步前行，在認(rèn)真繼承優(yōu)良法治傳統(tǒng)的同時(shí)，進(jìn)一步打造良法成為前提——

   首先，質(zhì)監(jiān)法律制度價(jià)值的科學(xué)定位。效率和公正是行政法治也是質(zhì)監(jiān)法治的根本價(jià)值追求。隨著權(quán)力清單、責(zé)任清單的明確和落實(shí)，“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定責(zé)任必須為”正在和必將成為包括質(zhì)監(jiān)部門在內(nèi)的政府部門工作的新常態(tài)，旨在提高行政效率。而公正如何體現(xiàn)和保障，則成為質(zhì)監(jiān)法律制度設(shè)計(jì)追求的首要目標(biāo)。

   一是實(shí)體法律制度的公正。主要是一方面全面堅(jiān)持同等對(duì)待原則。該原則是“法律面前一律平等”的憲法原則在質(zhì)監(jiān)法律體系中的具體體現(xiàn)。這就意味著質(zhì)監(jiān)法律在確定影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)法律制度時(shí)，不能因相對(duì)人的身份、所有制形式、運(yùn)行體制甚至國(guó)別的不同而區(qū)別對(duì)待。例如：對(duì)于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可產(chǎn)品檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)的甄別，應(yīng)該是所有具備法定檢驗(yàn)資質(zhì)的都應(yīng)在考量之列，而不應(yīng)再進(jìn)一步縮小范圍確立承擔(dān)許可檢驗(yàn)的資質(zhì)。否則，即是對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者的行政歧視。另一方面要堅(jiān)持比例原則。即為了實(shí)現(xiàn)某種正當(dāng)?shù)男姓康牟坏貌粚?duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生不利影響時(shí)，也應(yīng)體現(xiàn)“最小干預(yù)”和“最不激烈手段”。也就是經(jīng)濟(jì)干預(yù)原則。

   二是程序法律制度的公正?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”?，F(xiàn)代行政法治在要求實(shí)體公正與程序公正權(quán)重相當(dāng)、并行不悖的同時(shí)，還極力突出程序公正的獨(dú)有價(jià)值和作用。程序公正的法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)突出以下三個(gè)主要節(jié)點(diǎn)：第一，自己不能做自己案件的法官。就質(zhì)監(jiān)部門的行政審批制度，發(fā)端于2006年，迄今在全國(guó)全面推開的“審查、審批、監(jiān)督”三分離的模式，就是對(duì)此項(xiàng)原則很好的詮釋。第二，不單方接觸。此項(xiàng)原則要求質(zhì)監(jiān)部門在處理質(zhì)監(jiān)申訴時(shí)需申述雙方同時(shí)到場(chǎng)，也包括主持行政處罰聽證過程需有被處罰人到場(chǎng)。第三，行政行為應(yīng)前后一致。此項(xiàng)原則要求質(zhì)監(jiān)部門在作出行政處罰、行政審批等高權(quán)行政行為,特別是通過行政合同購(gòu)買檢驗(yàn)結(jié)果等柔性行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同案同罰、同事同果。

   三是執(zhí)行公正?！胺傻纳υ谟趯?shí)施?！眻?zhí)行公正即要求質(zhì)監(jiān)部門及其執(zhí)法人員要嚴(yán)格執(zhí)法。要突出解決強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法、趨利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和隨意性執(zhí)法，變質(zhì)監(jiān)管理為質(zhì)監(jiān)治理。以法律規(guī)范的角度完善責(zé)任制度、獎(jiǎng)懲制度、預(yù)算制度、裁量權(quán)規(guī)范制度等建設(shè)。

   其次，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎w制的再造。中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》在“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”部分，對(duì)完善立法制度和深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的規(guī)定，對(duì)于今后質(zhì)監(jiān)法律體系建設(shè)的指引是全方位的。對(duì)于享有行政立法權(quán)的國(guó)家質(zhì)檢總局而言，從全國(guó)質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，應(yīng)注意以下問題的把握：

   一是要重視法律解釋的相關(guān)制度完善、加大法律解釋的力度。法律解釋是實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系變動(dòng)性之間平衡的一個(gè)重要手段?；貧w質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)的歷程不難發(fā)現(xiàn)，每出臺(tái)一部質(zhì)監(jiān)的法律、行政法規(guī)甚至行政規(guī)章，一般都有質(zhì)檢總局和全國(guó)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布條文釋義的讀本。由于發(fā)布單位的官方性和釋義編者的權(quán)威性，其釋義往往成為地方質(zhì)監(jiān)部門實(shí)施法律的具體參照。（也曾以總局局長(zhǎng)令的形式發(fā)布過《計(jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律法規(guī)的解釋。）由于上述讀本對(duì)質(zhì)監(jiān)部門存在著擴(kuò)大義務(wù)或者限縮權(quán)力解釋的個(gè)別現(xiàn)象，也成為各級(jí)紀(jì)檢乃至檢察機(jī)關(guān)追究相關(guān)質(zhì)監(jiān)人員行政和法律責(zé)任的依據(jù)。為做好法律解釋工作，亟需以行政規(guī)章的形式以規(guī)范有關(guān)行政解釋的法定形式、發(fā)布渠道、制作程序和法律效力。當(dāng)然，上述行政解釋的規(guī)定理應(yīng)也規(guī)范在日常工作中對(duì)地方質(zhì)監(jiān)部門請(qǐng)示問題的單獨(dú)答復(fù)。為了加強(qiáng)上述兩方面解釋的合法性和出于提高其效力，必要時(shí)可以信函或召開座談會(huì)等形式，聽取和吸納相關(guān)權(quán)力部門和司法部門的意見和建議。

   二是要重視行政規(guī)章與相關(guān)技術(shù)規(guī)范（規(guī)則）之間的界限。行政規(guī)章在質(zhì)監(jiān)法律體系中承擔(dān)著承上啟下的作用毋容置疑。但是，質(zhì)監(jiān)行政規(guī)章在立法的編排上也存在以下瑕疵：第一，調(diào)整范圍過于狹窄。每一個(gè)規(guī)章的制定、宣貫和實(shí)施都意味著一次國(guó)家和社會(huì)人力、物力的巨大投入和相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的巨大調(diào)整。范圍過窄在浪費(fèi)相應(yīng)資源的同時(shí)，也降低了規(guī)章應(yīng)有的權(quán)威性。第二，更為關(guān)鍵的是，為了突出規(guī)章的普適性，大量的有關(guān)檢驗(yàn)（檢測(cè)、檢定、鑒定）的技術(shù)規(guī)范（規(guī)則）將技術(shù)文本簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換為法律文本加法律責(zé)任的形式以規(guī)章名義發(fā)布，一方面造成規(guī)章數(shù)量的膨脹，也造成了因法律用語(yǔ)的原則性而失去了技術(shù)規(guī)范應(yīng)有的精準(zhǔn)性。另一方面，即在導(dǎo)致行政規(guī)章濫觴的同時(shí)，也造成了技術(shù)規(guī)范的世俗化。這是非常有害的。當(dāng)務(wù)之急，一是要盡快確立行政規(guī)章的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，從追求數(shù)量向追求質(zhì)量上轉(zhuǎn)變。二是借規(guī)章修改之際，開展規(guī)章編撰工作，合并調(diào)整范圍相近的規(guī)章。三是要在充分進(jìn)行規(guī)章立法調(diào)研的前提下，出臺(tái)規(guī)章制定的計(jì)劃和規(guī)劃，用制度對(duì)規(guī)章“惜售”。

   三是要重視案例匯編的指導(dǎo)作用。雖然從法治傳統(tǒng)上講，我們不接受判例法是法律淵源的立場(chǎng)。但隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，“兩高”匯編的司法案例在司法實(shí)務(wù)中具有指導(dǎo)作用自不言待。即便是質(zhì)監(jiān)部門，國(guó)家質(zhì)檢總局執(zhí)法司、地方質(zhì)監(jiān)部門以及個(gè)人也進(jìn)行了大量的質(zhì)監(jiān)執(zhí)法案例匯編工作，編印了很多案例匯編資料。由于案例具有直觀、易懂的特點(diǎn)，深受一線執(zhí)法人員歡迎。但總的看來(lái)案例的新穎性、分析的法理性有待甄別和提高。

   四是重視規(guī)范性文件的制作質(zhì)量。為推進(jìn)依法行政，《決定》強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府及其部門要健全依法決策機(jī)制。一是要保證民主參與。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。二是要嚴(yán)格合法性審查。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。以質(zhì)監(jiān)部門為例，在管理工作中的行政決策的顯現(xiàn)結(jié)果往往是大量的行政規(guī)范性文件的出臺(tái)。為確保規(guī)范性文件程序正當(dāng)、實(shí)體合法，國(guó)家質(zhì)檢總局、地方各級(jí)政府乃至部門質(zhì)監(jiān)部門本身制定了規(guī)范性文件的管理辦法。目前四級(jí)質(zhì)監(jiān)部門規(guī)范性文件制作過程中尚存在范圍界定不清、程序民主性不強(qiáng)、發(fā)布渠道不統(tǒng)一、事前審查不及時(shí)甚至缺失等缺陷，一定程度上影響了制作質(zhì)量。盡管《行政訴訟法》明確了對(duì)“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不服不得單獨(dú)提起訴訟，但是“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，也倒逼各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門從規(guī)范性文件制作程序和實(shí)體的合法性上下苦功夫。

   第三，要注重法資源向柔性行政行為領(lǐng)域的傾斜。目前正在開展的從中央到地方的行政權(quán)力清單大致開列了以下11類行政行為：行政審批、非行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政裁決、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督和其他行政行為。質(zhì)監(jiān)職責(zé)的性質(zhì)除排除行政征收和行政給付外，在剩余的9類行為中，拒不完全統(tǒng)計(jì)，行政審批、行政處罰和行政強(qiáng)制和行政監(jiān)督四類高權(quán)行為占到95%以上，而諸如名牌產(chǎn)品評(píng)定、相關(guān)產(chǎn)品的“三包”和缺陷產(chǎn)品的召回等行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政合同和行政確認(rèn)等柔性行政行為很少，相對(duì)應(yīng)有關(guān)確立和規(guī)范上述有關(guān)柔性行政行為的法律規(guī)范少之又少，這與多元共治的質(zhì)監(jiān)工作格局極不相稱。在扭轉(zhuǎn)工作思路、探索多種工作模式的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)以法律文件的形式固定化。

   最后，要做好改革決策與立法的銜接。在處理改革創(chuàng)新與于法有據(jù)的關(guān)系上，《決定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律?！睅啄陙?lái)，全國(guó)質(zhì)監(jiān)部門在體制調(diào)整、職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)改革中創(chuàng)新性的做了大量工作，取得豐厚的成果，許多改革舉措被證明都是行之有效的。譬如：在推進(jìn)產(chǎn)品類行政許可工作機(jī)制改革中，河北、浙江等省份率先嘗試了無(wú)不良行為記錄復(fù)審許可的“兩免”（免收許可審查費(fèi)、免于現(xiàn)場(chǎng)審核）制度、對(duì)同類產(chǎn)品相對(duì)集中的區(qū)域?qū)嵭小八募小保信嘤?xùn)、集中受理、集中審核、集中審批）的并聯(lián)審批制度、被許可人承諾下的“先證后核”制度等，在保證許可質(zhì)量的前提下，極大提升了許可的工作效率、降低了企業(yè)的申領(lǐng)成本，都應(yīng)盡快上升為行政規(guī)章予以確認(rèn)。對(duì)“三證合一”的改革，在調(diào)研各地試點(diǎn)開展情況后應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門協(xié)商作出頂層設(shè)計(jì)。對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)（認(rèn)證）等技術(shù)機(jī)構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)機(jī)構(gòu)，結(jié)合相關(guān)改革政策應(yīng)對(duì)其法律地位、與質(zhì)監(jiān)等行政部門的工作關(guān)系等用法律文件予以明確。

   “良法善治，世道人心。”全面推進(jìn)依法治國(guó)的號(hào)角已經(jīng)吹響。讓我們以貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)法治精神為契機(jī)，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，努力創(chuàng)造質(zhì)檢工作新水平，為建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

    (作者單位：河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局)

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年3月刊