■文/黃培東

   隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體制機(jī)制逐步完善。多年來，各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門通過創(chuàng)新質(zhì)量工作方法、改進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管模式，有力保障了產(chǎn)品質(zhì)量安全，全社會(huì)質(zhì)量總體狀況平穩(wěn)向好。新形勢(shì)下，質(zhì)量監(jiān)管工作正面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新機(jī)制，探索建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、與政府職能轉(zhuǎn)變相銜接的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，已成當(dāng)務(wù)之急和現(xiàn)實(shí)之需。

    發(fā)展現(xiàn)狀

   我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作歷經(jīng)多年的發(fā)展，在遵循質(zhì)量發(fā)展的基本規(guī)律、有效借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步形成了具有自身特色的監(jiān)管體系。

   一是建立了以標(biāo)準(zhǔn)符合性把關(guān)為核心的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。將關(guān)系公共安全、人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要產(chǎn)品納入市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的調(diào)整范圍，先后頒布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，制定了《工業(yè)許可證產(chǎn)品目錄》和《強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄》。通過規(guī)范前置審批，嚴(yán)格實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，發(fā)揮行政許可審批把關(guān)作用，有效地促進(jìn)了企業(yè)質(zhì)量管理能力和自我保障能力的提升。

   二是建立了以監(jiān)督檢查（抽查）為核心的監(jiān)管工作機(jī)制。加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)獲證企業(yè)證后監(jiān)督檢查、生產(chǎn)條件核查和無證生產(chǎn)行為清查等。創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，完善監(jiān)管手段，探索實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品許可證獲證企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管，提升了監(jiān)管工作效率。大力實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，加大對(duì)可能危及人體健康和人身財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、影響國(guó)計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者和有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題產(chǎn)品的監(jiān)督抽查力度，建立了國(guó)家、省級(jí)、市（區(qū)）級(jí)“分等級(jí)、多層次”的監(jiān)督抽查體系。

   三是建立了以不合格后處理為核心的執(zhí)法工作機(jī)制。發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政、技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)，加大后處理工作力度，深入實(shí)施質(zhì)量分析、質(zhì)量提升、區(qū)域重點(diǎn)整治等，提高了后處理工作效率。探索建立大質(zhì)量工作機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)合和資源整合，形成了質(zhì)量工作社會(huì)合力。全面推進(jìn)“質(zhì)檢利劍”行動(dòng)，大力實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度，加大行政執(zhí)法處罰力度，有效地解決了一些影響產(chǎn)品質(zhì)量安全的突出問題。

    存在問題

   雖經(jīng)多年努力，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系初步建立，在保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在新的歷史條件下，監(jiān)管體系還存在一定問題，體系運(yùn)行面臨諸多挑戰(zhàn)。

   （一）監(jiān)管的定位問題。定位是指確定某一事物在環(huán)境中的位置。定位決定地位，關(guān)系著事物發(fā)展的方向。正確的定位取決于事物的本質(zhì)、能力等要素。錯(cuò)誤的定位則好比是讓文官?zèng)_鋒陷陣、武將草擬文書，其結(jié)果必然是本末倒置、難有所成。就質(zhì)量安全監(jiān)管而言，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系中一些監(jiān)管措施和方法（如企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查等）被定位為發(fā)現(xiàn)問題，期望通過監(jiān)管人員或技術(shù)人員的檢查（抽查），以發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的違法行為或產(chǎn)品存在的質(zhì)量問題。這一定位，使“統(tǒng)管細(xì)查、一包到底”的監(jiān)管理念應(yīng)運(yùn)而生，“大海撈針、人海戰(zhàn)術(shù)”的正向查找機(jī)制自然形成。而新形勢(shì)下，此種定位正面臨巨大的現(xiàn)實(shí)障礙：一是資源不足。我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量龐大，產(chǎn)品種類繁多，具有典型的“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、量大、面廣”的特點(diǎn)。與此同時(shí)，質(zhì)監(jiān)部門承擔(dān)著涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生安全保障的諸多職能，監(jiān)管人員的數(shù)量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。兩相對(duì)照，監(jiān)管力量與監(jiān)管對(duì)象“人機(jī)不匹配”的矛盾日益突出。二是能力有限。伴隨著生產(chǎn)力水平提升和科技進(jìn)步創(chuàng)新，產(chǎn)品技術(shù)含量更高、標(biāo)準(zhǔn)型號(hào)更復(fù)雜，僅靠監(jiān)管人員或技術(shù)人員的有限專業(yè)知識(shí)，要在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，難度更高、責(zé)任更大。三是費(fèi)效比低。以監(jiān)督抽查為例，多數(shù)省份每年投入的監(jiān)督抽查經(jīng)費(fèi)數(shù)以千萬計(jì)，監(jiān)督抽查合格率則通常達(dá)到90%左右。換言之，每年以數(shù)千萬元的經(jīng)費(fèi)投入，產(chǎn)出不足10%的效果，其費(fèi)效比（投入與產(chǎn)出的比率）不可謂之高。

   （二）監(jiān)管的體系問題。體系是指相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素構(gòu)成的有特定功能的有機(jī)整體。體系決定著事物發(fā)展的實(shí)際效果。健全的體系應(yīng)當(dāng)是各組成要素聯(lián)通有序、運(yùn)行順暢、具有合力。這就好比一部制造精良的汽車，其高效運(yùn)轉(zhuǎn)既依賴于點(diǎn)火、潤(rùn)滑、冷卻等獨(dú)立系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行，又需要起動(dòng)（傳動(dòng)）系統(tǒng)的有效連接。目前，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系在工作實(shí)踐中主要面臨兩個(gè)問題：一是整體效率不高。多年的探索和創(chuàng)新，我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)督抽查、缺陷召回等監(jiān)管系統(tǒng)在制度設(shè)計(jì)、程序管理、實(shí)踐操作等方面有了長(zhǎng)足進(jìn)步，形成了比較完備的獨(dú)立運(yùn)作模式。然而，由于缺乏有效的聯(lián)通，各監(jiān)管系統(tǒng)相對(duì)分散，基本處于獨(dú)立實(shí)施、各自為政狀態(tài)，難以形成整體合力，難以發(fā)揮系統(tǒng)性作用。二是系統(tǒng)發(fā)展受限。監(jiān)管體系的不完整，反過來會(huì)影響各個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)行。比如，受連接不暢的影響，各系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行、互不聯(lián)通，容易產(chǎn)生“空轉(zhuǎn)”，加大“損耗”，即便投入大量的人力、物力和財(cái)力，規(guī)模化效應(yīng)仍難以顯現(xiàn)。又如，受體系不完備的影響，新的監(jiān)管方法和措施將難以準(zhǔn)確定位，容易導(dǎo)致監(jiān)管措施不斷累積，整個(gè)體系趨向龐大、復(fù)雜甚至混亂。

   （三）監(jiān)管的戰(zhàn)略問題。戰(zhàn)略是指關(guān)系全局的重大決定、謀劃、方案和對(duì)策。戰(zhàn)略的特征在于其具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和宏觀性。從目前傳統(tǒng)的監(jiān)管體系來看，監(jiān)管手段偏重微觀層面、監(jiān)管資源囿于系統(tǒng)內(nèi)部，這與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要還有差距：一是宏觀管理成趨勢(shì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變不斷加快，要求政府的主要職能更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，往往直接介入企業(yè)微觀管理，一定程度上造成宏觀管理和服務(wù)職能不足，削弱了質(zhì)量綜合監(jiān)管效能的發(fā)揮。二是社會(huì)共治成主流。新時(shí)期，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)質(zhì)量工作作出了重要部署，提出要大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，構(gòu)建“放、管、治”三位一體的質(zhì)量提升格局。因此，完善監(jiān)管體系、推進(jìn)綜合治理、形成社會(huì)合力，發(fā)揮好三個(gè)作用（即市場(chǎng)配置資源的決定性作用、政府監(jiān)管的有效作用、社會(huì)共治的積極作用），應(yīng)是當(dāng)前質(zhì)量安全監(jiān)管的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。

    發(fā)展對(duì)策

   問題導(dǎo)向，是指以發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題為方向的一種思想方法和工作方式。問題是時(shí)代的聲音，問題是事物的矛盾，問題無處不在、無時(shí)不有。伴隨著人類實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展，矛盾運(yùn)動(dòng)永無止境，人類認(rèn)識(shí)世界、改造世界的過程，本質(zhì)上是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。因此，樹立問題意識(shí)、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，做到善于發(fā)現(xiàn)問題、勇于直面問題、智于分析問題、長(zhǎng)于解決問題，應(yīng)成為新時(shí)期產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)的基本方略。（監(jiān)管體系要素組成見下圖）

   （一）明確監(jiān)管戰(zhàn)略定位。新形勢(shì)下，產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管應(yīng)圍繞“保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展”這一總目標(biāo)，創(chuàng)新監(jiān)管理念、完善監(jiān)管體系、推進(jìn)綜合治理，努力構(gòu)建起“企業(yè)自主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)參與”的質(zhì)量社會(huì)共治格局。

   一是監(jiān)管戰(zhàn)略應(yīng)注重宏觀微觀結(jié)合，突出宏觀管理。堅(jiān)持“企業(yè)主體”原則，在依法開展企業(yè)和產(chǎn)品微觀管理的同時(shí)，將發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用和市場(chǎng)配置資源的決定性作用放在突出位置，注重宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和源頭管理，按照“管企業(yè)、企業(yè)管”、“抓法人、法人抓”的方針，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，幫助和促進(jìn)企業(yè)提升質(zhì)量管理水平和能力。

   二是監(jiān)管體系應(yīng)注重資源內(nèi)外整合，突出社會(huì)共治。堅(jiān)持“共同參與”的原則，在發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)自身行政與技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)積極開展質(zhì)量安全監(jiān)管的同時(shí)，依托大質(zhì)量工作機(jī)制，大力推進(jìn)綜合治理，廣泛動(dòng)員全社會(huì)參與質(zhì)量監(jiān)督，建立“資源共通、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享”的質(zhì)量社會(huì)共治格局。

   三是監(jiān)管方式應(yīng)注重正向反向融合，突出反向機(jī)制。堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”的原則，在認(rèn)真履責(zé)、主動(dòng)開展必要的檢查、抽查等質(zhì)量安全正向監(jiān)管的同時(shí)，將建立“反向倒查機(jī)制”作為工作重點(diǎn)，通過健全質(zhì)量問題采集、分析、調(diào)查、處置機(jī)制，做到“問計(jì)于民、施策為民”，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作滿足人民群眾期盼和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

   （二）建立完整監(jiān)管體系。根據(jù)“事前、事中、事后”三個(gè)階段，加快質(zhì)量信息監(jiān)測(cè)、質(zhì)量問題核查、質(zhì)量問題處置三大系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)信息化手段的應(yīng)用，使質(zhì)量信息成為聯(lián)通各系統(tǒng)的橋梁和紐帶，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)既相對(duì)獨(dú)立，又彼此關(guān)聯(lián)，真正形成“資源共享、相互支撐”的閉環(huán)監(jiān)管體系。

   一是建立事前質(zhì)量安全信息監(jiān)測(cè)體系。該體系的作用在于整合社會(huì)資源，廣泛并快速發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。其主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、12365質(zhì)量申訴舉報(bào)系統(tǒng)等。通過嚴(yán)格實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，發(fā)揮前置審批的把關(guān)作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)不符合法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)條件等質(zhì)量問題的高效篩選。通過開展產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測(cè)，在社區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等場(chǎng)所設(shè)立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，拓寬信息采集范圍，提高信息化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品缺陷和質(zhì)量問題信息的快速收集、分析和研判。通過建立健全消費(fèi)者申訴舉報(bào)機(jī)制，完善質(zhì)量投訴舉報(bào)熱線功能，暢通質(zhì)量問題反映渠道，提高全社會(huì)反映質(zhì)量問題的效率。

   二是建立事中質(zhì)量安全問題核查體系。該體系的作用在于提高監(jiān)管效率，按照事前監(jiān)測(cè)體系傳遞的質(zhì)量問題信息，有針對(duì)性地開展問題調(diào)查、核實(shí)與評(píng)估。其主要包括產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品監(jiān)督抽查等。通過開展質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，以技術(shù)手段驗(yàn)證產(chǎn)品質(zhì)量問題，預(yù)判可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，提高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。通過開展企業(yè)監(jiān)督檢查，以行政手段“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”核實(shí)企業(yè)質(zhì)量行為，查找問題形成原因，獲取相關(guān)證據(jù)資料。通過開展產(chǎn)品監(jiān)督抽查，實(shí)現(xiàn)定向抽檢，提高監(jiān)督抽查的精度和問題判定的準(zhǔn)度，提升資源利用效率和費(fèi)效比。

   三是建立事后質(zhì)量安全問題處置體系。該體系的作用在于提高問題處理效率，通過承接事中核查體系傳遞的質(zhì)量印證信息，依法對(duì)質(zhì)量問題進(jìn)行分類處理。其主要包括質(zhì)量分析改進(jìn)、質(zhì)量專項(xiàng)整治、缺陷產(chǎn)品召回、行政執(zhí)法處罰等。對(duì)一般性質(zhì)量問題，聯(lián)合行業(yè)、企業(yè)、技術(shù)機(jī)構(gòu)等開展質(zhì)量分析會(huì)，共同研究提出改進(jìn)措施，促進(jìn)企業(yè)質(zhì)量管理水平提升。對(duì)區(qū)域性質(zhì)量問題，組織開展質(zhì)量專項(xiàng)整治，推動(dòng)地方政府綜合施策，促進(jìn)區(qū)域質(zhì)量水平提升。對(duì)系統(tǒng)性和安全性質(zhì)量問題，加大召回制度實(shí)施力度，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)履行質(zhì)量主體責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重質(zhì)量問題，加大執(zhí)法查處力度，嚴(yán)厲打擊消費(fèi)品質(zhì)量違法行為，確保市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境健康有序。

   （三）保障監(jiān)管體系運(yùn)行。立足“搭建平臺(tái)、打牢基礎(chǔ)”，加快大質(zhì)量數(shù)據(jù)、質(zhì)量追溯、質(zhì)量后處理等三大平臺(tái)建設(shè)，為確保整個(gè)監(jiān)管體系的科學(xué)有序運(yùn)行，奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

   一是打牢物質(zhì)基礎(chǔ)。針對(duì)事前監(jiān)管，搭建大質(zhì)量數(shù)據(jù)平臺(tái)，將各種監(jiān)管渠道采集的質(zhì)量數(shù)據(jù)（質(zhì)量問題信息）統(tǒng)一收集、匯總和分析。針對(duì)事中監(jiān)管，搭建質(zhì)量追溯平臺(tái)，建立涵蓋產(chǎn)品生產(chǎn)、檢驗(yàn)、儲(chǔ)運(yùn)、銷售、消費(fèi)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的信息記錄、存儲(chǔ)、跟蹤系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品“來源可追溯、生產(chǎn)可記錄、去向可查證、責(zé)任可追究”。針對(duì)事后監(jiān)管，搭建后處理工作平臺(tái)，通過對(duì)質(zhì)量問題的查證和分類，實(shí)現(xiàn)依法歸類、合理處置。

   二是打牢制度基礎(chǔ)。加快法律制度建設(shè)，推進(jìn)《產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任法》、《消費(fèi)品安全法》等立法進(jìn)程，研究制定相關(guān)配套制度，逐步形成相對(duì)健全的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系。加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制，按照系統(tǒng)化發(fā)展理念，探索構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)展的多層次標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和體系。加快質(zhì)量扶持政策制定，發(fā)揮政策對(duì)質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范和引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任的積極性和主動(dòng)性。加快質(zhì)量舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)，激勵(lì)社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)民眾共同參與監(jiān)督，形成質(zhì)量社會(huì)共治合力。

   三是打牢技術(shù)基礎(chǔ)。瞄準(zhǔn)質(zhì)量信息是各類監(jiān)管系統(tǒng)和措施的橋梁和紐帶的特點(diǎn)，大力推進(jìn)質(zhì)量信息化項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮信息技術(shù)的關(guān)鍵性作用，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等科技信息手段，加快建立基于網(wǎng)絡(luò)的實(shí)時(shí)、在線、對(duì)接信息平臺(tái)，為監(jiān)管工作提供有效技術(shù)支撐,為整合資源、形成合力，編制一張“銜接有序、對(duì)接順暢、支撐有力”的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年5月刊