明晰發(fā)展思路 強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)

——健全和完善缺陷產(chǎn)品召回“雙軌制”運(yùn)行體系的思考

    ■文/黃培東

   自2004年探索實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度以來(lái)，歷經(jīng)10余年的不懈努力，我國(guó)召回工作成效明顯，逐步形成了“企業(yè)自主召回、政府行政監(jiān)管”的“雙軌制”運(yùn)行體系?！皟奢嗱?qū)動(dòng)、合力推進(jìn)”的良性局面的形成，為進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)秩序、提升產(chǎn)品質(zhì)量、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，伴隨著一般消費(fèi)品納入召回范圍，召回工作正面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。如何健全和完善“雙軌制”運(yùn)行體系，全力保障召回制度的“列車”平穩(wěn)快速運(yùn)行，值得深入研究和探討。

    召回“雙軌制”

   所謂“雙軌制”，是指一個(gè)體系內(nèi)兩套制度或系統(tǒng)同時(shí)運(yùn)行，根據(jù)適用對(duì)象或要求的不同，選擇不同制度（系統(tǒng)）或同時(shí)在兩套制度（系統(tǒng)）中運(yùn)行的工作機(jī)制。目前，從我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回的制度設(shè)計(jì)和工作實(shí)踐來(lái)看，召回“雙軌制”運(yùn)行體系已經(jīng)初步形成。以汽車產(chǎn)品為例，主要包含以下兩大軌道：

    一、軌道1——生產(chǎn)者自主召回機(jī)制。

   《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）明確了生產(chǎn)者自主召回機(jī)制，在工作流程上主要設(shè)置了信息記錄與上報(bào)、調(diào)查分析與報(bào)告、計(jì)劃制定與報(bào)備、召回實(shí)施等關(guān)節(jié)點(diǎn)。

   節(jié)點(diǎn)一：信息記錄與上報(bào)?！稐l例》第9條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)建立并保存汽車產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、標(biāo)識(shí)、檢驗(yàn)等方面的信息記錄以及汽車產(chǎn)品初次銷售的車主信息記錄。第10條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)將企業(yè)基本信息、產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)和初次銷售的車主信息等報(bào)國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案。第22條則明確了生產(chǎn)者不保存相關(guān)信息記錄、未按照規(guī)定備案信息等的處罰規(guī)定。

   節(jié)點(diǎn)二：調(diào)查分析與報(bào)告?！稐l例》第12條規(guī)定，生產(chǎn)者獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)立即組織調(diào)查分析，并如實(shí)向國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告調(diào)查分析結(jié)果。

   節(jié)點(diǎn)三：召回計(jì)劃制定與報(bào)備。《條例》第16條規(guī)定，生產(chǎn)者實(shí)施召回，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定制定召回計(jì)劃，并報(bào)國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案。修改已備案的召回計(jì)劃應(yīng)當(dāng)重新備案。

   節(jié)點(diǎn)四：召回的實(shí)施?！稐l例》對(duì)生產(chǎn)者實(shí)施召回給予重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)召回的方式、途徑、效果等予以了明確。比如，《條例》第16條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照召回計(jì)劃實(shí)施召回。第18條規(guī)定，生產(chǎn)者實(shí)施召回，應(yīng)當(dāng)以便于公眾知曉的方式發(fā)布信息，告知車主汽車產(chǎn)品存在的缺陷、避免傷害發(fā)生的應(yīng)急處置方法和生產(chǎn)者消除缺陷的措施等事項(xiàng)。第19條規(guī)定，對(duì)實(shí)施召回的缺陷汽車產(chǎn)品，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取修正或者補(bǔ)充標(biāo)識(shí)、修理、更換、退貨等措施消除缺陷。第20條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提交召回階段性報(bào)告和召回總結(jié)報(bào)告。

    二、軌道2——質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管機(jī)制。

   《條例》在規(guī)定生產(chǎn)者自主召回機(jī)制的同時(shí)，為強(qiáng)化監(jiān)督管理，明確了質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管機(jī)制。在工作流程上主要設(shè)置了信息歸集與處置、缺陷調(diào)查與告知、計(jì)劃備案與公告、監(jiān)督與評(píng)估等關(guān)節(jié)點(diǎn)。

   節(jié)點(diǎn)一：信息歸集與處置。《條例》第6條規(guī)定，國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)建立缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng)，收集匯總、分析處理有關(guān)缺陷汽車產(chǎn)品信息。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)建立汽車產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、登記檢驗(yàn)、維修、消費(fèi)者投訴、召回等信息共享機(jī)制。第10條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)備案生產(chǎn)者上報(bào)的企業(yè)、產(chǎn)品等信息。第11條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)采集經(jīng)營(yíng)者報(bào)告其所獲知的汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的相關(guān)信息。

   節(jié)點(diǎn)二：缺陷調(diào)查與告知?！稐l例》第13條中明確了兩類情況質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)開展缺陷調(diào)查：一是質(zhì)監(jiān)部門獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷，通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析企業(yè)未開展的；二是質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為汽車產(chǎn)品可能存在會(huì)造成嚴(yán)重后果的缺陷的。此外，第14條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門開展缺陷調(diào)查的內(nèi)容和方式。第15條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門調(diào)查認(rèn)為汽車產(chǎn)品存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)通知生產(chǎn)者實(shí)施召回。

   節(jié)點(diǎn)三：計(jì)劃備案與公告?！稐l例》第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)備案生產(chǎn)者提交的召回計(jì)劃。第18條規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實(shí)施召回的相關(guān)信息。

   節(jié)點(diǎn)四：監(jiān)督與評(píng)估。《條例》第21條規(guī)定，國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對(duì)召回實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，并組織與生產(chǎn)者無(wú)利害關(guān)系的專家對(duì)生產(chǎn)者消除缺陷的效果進(jìn)行評(píng)估。

    主要特點(diǎn)

   作為鐵路交通線路的重要組成部分，列車軌道系統(tǒng)主要包括軌道、軌枕、聯(lián)結(jié)件、道床等設(shè)施。其中，軌道（如鋼軌）直接承受列車及其荷載的重量，引導(dǎo)列車的運(yùn)行方向；軌枕（如木枕）連接對(duì)應(yīng)的軌道，保持軌道的幾何形位，并承受來(lái)自軌道的壓力和振動(dòng)，彈性傳布于道床；聯(lián)結(jié)件（如道釘）連接軌道和軌枕，保持各方固定位置，減緩線路變形和移動(dòng)；道床（如渣石）則將列車及其荷載均勻傳布到路基，并起到防止軌枕縱向和橫向移動(dòng)的作用。與列車軌道系統(tǒng)相仿，召回“雙軌制”運(yùn)行體系具有以下鮮明特點(diǎn)：

   一是召回流程構(gòu)成“軌道”。召回是指生產(chǎn)者對(duì)其已售出的產(chǎn)品采取措施消除缺陷的活動(dòng)。我國(guó)召回管理制度明確了從信息收集到召回實(shí)施一整套完整的召回工作流程。其中，缺陷信息貫穿始終、聯(lián)通前后，有機(jī)構(gòu)成了生產(chǎn)者和政府部門召回管理的兩條軌道，共同承載并引導(dǎo)召回制度“列車”有序向前發(fā)展。

   二是召回節(jié)點(diǎn)構(gòu)成“聯(lián)結(jié)件”。召回工作流程涉及諸多內(nèi)容，其中，信息歸集、調(diào)查分析、計(jì)劃制定、召回實(shí)施等是重要的節(jié)點(diǎn)。這些節(jié)點(diǎn)猶如列車軌道系統(tǒng)中的“聯(lián)結(jié)件”，在橫向上有序聯(lián)結(jié)起同一召回軌道的不同環(huán)節(jié)，在縱向上為不同召回軌道的對(duì)接提供支點(diǎn)，由此確保召回流程的順暢和召回體系的穩(wěn)定。

   三是信息交互構(gòu)成“軌枕”。在召回“雙軌制”中，生產(chǎn)者和質(zhì)監(jiān)部門兩條軌道的召回節(jié)點(diǎn)具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。以信息采集節(jié)點(diǎn)為例，依照《條例》規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)將包括企業(yè)、產(chǎn)品、車主、召回等相關(guān)信息報(bào)質(zhì)監(jiān)部門備案。質(zhì)監(jiān)部門獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的，也應(yīng)立即通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析。這種信息的交互與對(duì)接，共同構(gòu)成了召回工作的“軌枕”，有序連接起對(duì)應(yīng)的兩條召回軌道，為召回管理體系平穩(wěn)運(yùn)行提供了重要保障。

   四是工作基礎(chǔ)構(gòu)成“道床”。召回管理工作具有專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、復(fù)雜性和艱巨性大等特點(diǎn)。在此情況下，召回工作要有序開展，離不開法律制度、組織管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作的支撐。而這些基礎(chǔ)性工作，猶如列車軌道系統(tǒng)中的“道床”，為召回制度的實(shí)施和發(fā)展奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

    召回“雙軌制”的健全與完善

   在列車軌道系統(tǒng)中，由于列車的自身載重和運(yùn)行動(dòng)力疊加產(chǎn)生的作用力巨大，需要系統(tǒng)中的各個(gè)組成部分必須具有足夠的強(qiáng)度和穩(wěn)定性，以保證列車高速、安全、平穩(wěn)運(yùn)行。與此同理，伴隨著我國(guó)召回制度的不斷發(fā)展，一般消費(fèi)品逐步納入召回范圍，召回工作的荷載和運(yùn)行壓力將不斷增大。在此形勢(shì)下，各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門務(wù)必著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃，加快健全和完善召回“雙軌制”，著力提高系統(tǒng)的強(qiáng)度，強(qiáng)化系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)，最大限度地提升“雙軌制”的運(yùn)行功效。

    一、明確發(fā)展思路，科學(xué)確立召回“雙軌制”建設(shè)方向。

   結(jié)合新形勢(shì)需要，進(jìn)一步深化對(duì)召回工作重要性的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持“兩個(gè)導(dǎo)向”、發(fā)揮“兩大作用”，科學(xué)確立召回“雙軌制”未來(lái)發(fā)展方向。

   一是堅(jiān)持兩個(gè)導(dǎo)向。堅(jiān)持“需求導(dǎo)向”，在認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，深化理論和實(shí)證研究，準(zhǔn)確把握召回工作基本規(guī)律，加快形成能有效滿足召回制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的工作機(jī)制。堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”，按照“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題”的思路，認(rèn)真查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)提出解決問(wèn)題的思路和辦法，通過(guò)拾遺補(bǔ)缺、改進(jìn)完善，形成高質(zhì)量、可操作、實(shí)用性強(qiáng)的召回工作體系。

   二是發(fā)揮兩大作用。重點(diǎn)發(fā)揮企業(yè)和政府監(jiān)管部門兩大主體在召回工作中的作用，全力推進(jìn)企業(yè)自主召回和政府行政監(jiān)管兩個(gè)軌道的建設(shè)。發(fā)揮企業(yè)召回主體作用，通過(guò)市場(chǎng)、法律、行政等多種手段，激發(fā)企業(yè)（包括生產(chǎn)者、銷售者等產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者）實(shí)施召回的主動(dòng)性和能動(dòng)性。發(fā)揮政府行政監(jiān)管作用，通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)、改進(jìn)工作流程、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制等，提升質(zhì)監(jiān)部門履行召回工作職責(zé)的能力和水平。

    二、強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)，加快健全召回“雙軌制”運(yùn)行體系。

   突出工作重點(diǎn)，大力推進(jìn)召回工作體系中四大系統(tǒng)建設(shè)，努力構(gòu)筑完整、穩(wěn)固、高效的召回“雙軌制”運(yùn)行體系。

   一是完善召回流程設(shè)計(jì)。以企業(yè)自主召回和質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管兩個(gè)軌道建設(shè)為重點(diǎn)，嚴(yán)格流程設(shè)計(jì)，確保召回工作流程嚴(yán)密完整、對(duì)接順暢。以強(qiáng)化缺陷信息聯(lián)通為工作重點(diǎn)和突破口，加快建立基于缺陷信息的召回管理工作機(jī)制。以制度建設(shè)為抓手，進(jìn)一步規(guī)范缺陷信息處置行為和方式，避免缺陷信息的中斷和離散。

   二是強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)系統(tǒng)建設(shè)。在召回管理工作中，信息歸集、調(diào)查分析等召回節(jié)點(diǎn)并非孤立存在，而是需要相應(yīng)的系統(tǒng)平臺(tái)予以支撐。比如，在企業(yè)自主召回軌道中，信息采集依托的是缺陷信息歸集系統(tǒng)，調(diào)查分析依托的是產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)。在質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管軌道中，缺陷調(diào)查依托的是行政與技術(shù)聯(lián)合調(diào)查系統(tǒng)，召回實(shí)施依托的是監(jiān)督與評(píng)估系統(tǒng)等。因此，加快推進(jìn)相應(yīng)支撐系統(tǒng)的建設(shè)，是有效發(fā)揮召回節(jié)點(diǎn)功能的重要舉措。

   三是加強(qiáng)信息對(duì)接與交互。召回工作“雙軌制”運(yùn)行體系的穩(wěn)固，離不開雙軌間對(duì)應(yīng)節(jié)點(diǎn)的信息聯(lián)通。以缺陷調(diào)查分析為例，企業(yè)自主召回軌道中設(shè)置了調(diào)查分析節(jié)點(diǎn)，明確了調(diào)查分析結(jié)果的報(bào)告職責(zé)。與之對(duì)應(yīng)，質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管軌道中設(shè)置了缺陷調(diào)查節(jié)點(diǎn)，明確了質(zhì)監(jiān)部門獲知產(chǎn)品可能存在缺陷，應(yīng)通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析。但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，目前在該節(jié)點(diǎn)信息對(duì)接方面存在兩大問(wèn)題：其一，缺乏對(duì)企業(yè)上報(bào)調(diào)查分析結(jié)果的評(píng)估和反饋機(jī)制，無(wú)法保障結(jié)果的科學(xué)與合理；其二，缺乏對(duì)企業(yè)不開展調(diào)查分析或不上報(bào)分析結(jié)果的合理處置（現(xiàn)行制度只規(guī)定企業(yè)不開展調(diào)查分析的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)開展缺陷調(diào)查），無(wú)法保障公平與公正。因此，強(qiáng)化流程再造，加強(qiáng)召回節(jié)點(diǎn)的信息對(duì)接和交互，是確保整個(gè)召回體系有序運(yùn)行的關(guān)鍵所在。

   四是強(qiáng)化基礎(chǔ)保障建設(shè)。召回工作“雙軌制”的有效運(yùn)行，需要包括法律制度、組織管理、技術(shù)力量等工作基礎(chǔ)提供支撐和保障。因此，要完善法律制度，加快推進(jìn)《消費(fèi)品召回管理辦法》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等配套制度建設(shè)，為召回工作開展提供法律保障。要加強(qiáng)組織管理，逐步擴(kuò)大召回工作職能和權(quán)限，通過(guò)完善工作機(jī)制、理順工作關(guān)系、整合內(nèi)部資源，形成召回工作強(qiáng)大合力。要強(qiáng)化技術(shù)支撐，加快推進(jìn)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專家隊(duì)伍建設(shè)，做好技術(shù)力量?jī)?chǔ)備和拓展，為召回制度實(shí)施提供強(qiáng)力技術(shù)支持。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年10月刊