■文/赫成剛 雷 婧

自新一屆政府成立以來，國務(wù)院始終將深化行政審批制度改革作為“先手棋”和“當(dāng)頭炮”的重要舉措之一。

筆者結(jié)合近三年來從事質(zhì)監(jiān)行政審批改革的工作實(shí)際，就如何將行政審批制度改革繼續(xù)推向深入，簡單進(jìn)行梳理，供同仁們商榷。

一是科學(xué)界定中央與地方的行政審批改革任務(wù)分工。帶有全局性的戰(zhàn)略性的審批制度改革事項(xiàng)宜保留在中央，而地方性的戰(zhàn)術(shù)性的則由地方操作。如“三證合一”、“多證合一”乃至今后的“N證合一”，本質(zhì)上技術(shù)含量和程序并不復(fù)雜，相關(guān)中央部門會(huì)商即可解決，而不應(yīng)一味地交由地方試點(diǎn)甚至全國試點(diǎn)，否則既造成大量的人力物力的浪費(fèi)，又阻緩了改革紅利的釋放。相反，中央層級(jí)每年的行政審批改革重點(diǎn)，地方各級(jí)甚至縣區(qū)層面也一一對應(yīng)照搬不誤，而地方層面乃至基層就行政審批只有有限的設(shè)定權(quán)限和執(zhí)行權(quán)限，有勉為其難之嫌。

二是同級(jí)層面的行政審批改革的有效整合。從縱向?qū)用娑?，幾年來搞得轟轟烈烈、有聲有色。但從行政審批的被審批方的角度橫向觀之，則不盡如人意。主要表現(xiàn)為不同部門甚至同一部門的不同機(jī)構(gòu)對同一事項(xiàng)，多部門多機(jī)構(gòu)設(shè)定項(xiàng)目的不在少數(shù)。如土地使用審批，盡管像南方某省會(huì)市行政審批局，針對立項(xiàng)、規(guī)劃、開工、竣工等不同階段實(shí)行分段確定一個(gè)牽頭部門的“集裝箱”式的并聯(lián)審批，但“萬里長征圖”中的實(shí)質(zhì)審批環(huán)節(jié)并沒有少幾個(gè)。再如機(jī)動(dòng)車安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定和資格許可，往往涉及質(zhì)監(jiān)部門內(nèi)的不同審批機(jī)構(gòu)。怎樣通過科學(xué)論證進(jìn)行科學(xué)集成，則是行政審批制度改革又一個(gè)不能回避的問題。

三是行政審批改革項(xiàng)目中取消、下放和委托的權(quán)重比例有所側(cè)重。此次行政審批改革的初衷之一就是解決行政部門管得寬管得多的問題。三年多來，國務(wù)院各部門共取消和下放了618項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，占到原有1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的36%。但如何使廣大被審批方有更多地獲得感，還是應(yīng)堅(jiān)持“簡”字當(dāng)頭，緊緊圍繞《行政許可法》當(dāng)中的“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等”特定活動(dòng)，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的”特定行業(yè)以及“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能”的特定資格（資質(zhì)），對照中央和地方已有的項(xiàng)目，應(yīng)依照各自的權(quán)限過篩子，堅(jiān)決取消不宜保留的項(xiàng)目。而后才應(yīng)是確需保留的項(xiàng)目的簡化、優(yōu)化和下放委托。同時(shí)，在行政審批實(shí)踐中，特定活動(dòng)、特定行業(yè)和特定資質(zhì)之間往往又互為交叉、互為包含，有意無意中造成審批事項(xiàng)的體量膨脹。對保留的項(xiàng)目如何進(jìn)行瘦身、取消不必要的環(huán)節(jié)，也是取消行政審批項(xiàng)目的任務(wù)之一。

四是保留項(xiàng)目的程序簡化優(yōu)化。對確需保留的項(xiàng)目要充分簡化程序、優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)時(shí)間壓縮和審批提速。目前簡化、優(yōu)化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，進(jìn)行流程再造，合并相同或者相似的環(huán)節(jié)、突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)。比如：河北、浙江等地的質(zhì)監(jiān)部門針對新的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可試行申請，在申請人承諾下的先證后核工作機(jī)制。第二，從行政審批技術(shù)含量和資源配置稀缺角度從嚴(yán)到寬而言，行政審批依次為行政特許、普許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記。在保證審批質(zhì)量和實(shí)際應(yīng)用后果的前提下，由原來申請人履行申請義務(wù)較多的特許、普許類型向義務(wù)較少的認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記類型轉(zhuǎn)換。河北、浙江等地對部分工業(yè)產(chǎn)品許可到期換證的，對滿足明示條件的可以免于實(shí)地現(xiàn)場核查或者免于產(chǎn)品檢驗(yàn)的做法，以及即將實(shí)施的全國企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到相應(yīng)質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行備案制管理變?yōu)橛善髽I(yè)在國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)統(tǒng)一網(wǎng)站上聲明制，實(shí)質(zhì)上都是從便于申請人操作層面上的針對原審批項(xiàng)目的不同行政審批類型的轉(zhuǎn)換。

五是針對不同種類的行政審批項(xiàng)目分別施治。從行政審批的內(nèi)容而言，行政審批又分為涉民類和涉企類，即民生類和經(jīng)營類。對于涉民類的行政備案、行政確認(rèn)，如集中在工商部門等部門的企業(yè)和其他部門的設(shè)立事項(xiàng)，民政或衛(wèi)計(jì)部門的生育、婚姻、福利、軍轉(zhuǎn)安置事項(xiàng)，公安部門的居民身份、機(jī)動(dòng)車駕駛證明等事項(xiàng)，由于屬于數(shù)量大、技術(shù)含量低的行政登記或行政認(rèn)可的行政審批，宜實(shí)施下放或者委托到地方乃至基層。針對涉企類的特定活動(dòng)、特定行業(yè)和特定資格的“三特”項(xiàng)目，要么有嚴(yán)格的數(shù)量限制，要么有嚴(yán)格的審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或者兩者兼而有之，根據(jù)行政管理效率原則的規(guī)模優(yōu)勢并綜合考量基層行政部門的承接能力，并依托網(wǎng)絡(luò)審批渠道，則應(yīng)由中央或者省級(jí)層面整體謀劃、統(tǒng)籌實(shí)施更為便利和實(shí)際。

六是對產(chǎn)品質(zhì)量行政審批改革的思考?！缎姓S可法》第十二條第四項(xiàng)對“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”規(guī)定可以設(shè)定行政許可。這一類項(xiàng)目通常被認(rèn)為是對產(chǎn)品的許可，實(shí)質(zhì)上是對產(chǎn)品的所有人支配或使用該產(chǎn)品的認(rèn)可。它的特征是：第一，以對產(chǎn)品的檢驗(yàn)、檢測或檢疫為依據(jù)決定是否許可，審批機(jī)關(guān)沒有裁量權(quán)；第二，以既定的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作依據(jù)，沒有數(shù)量限制；第三，這種許可相對于被許可人有一定的獨(dú)立性，被檢定為合格的物，在其所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，對該物品的許可仍然有效；第四，這種許可的實(shí)質(zhì)是許可該產(chǎn)品的所有權(quán)人使用或銷售該產(chǎn)品。在行政審批實(shí)踐中，此類審批涉及到的產(chǎn)品又大致可分為工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)牧業(yè)種養(yǎng)殖產(chǎn)品。對其設(shè)定的審批項(xiàng)目多集中在商務(wù)、工信、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)等部門，且審批項(xiàng)目也多在《行政許可法》頒行以前已經(jīng)存在，甚至起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)品相對短缺的上世紀(jì)八十年代，甚至更早的產(chǎn)品制造水平相對低下而監(jiān)管手段缺乏的時(shí)期。隨著時(shí)間的推移，產(chǎn)品制造者包括自我檢驗(yàn)、檢測、檢疫、自我質(zhì)量把控能力的提升，除行政審批之外的諸如淘汰產(chǎn)品目錄制定、產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的推行等行政管理手段的豐富，行業(yè)自律組織、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制的完善，以及一系列產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督法律的頒行而搭建的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系和救濟(jì)渠道的建立，對真正直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的特種設(shè)備、?；贰⒎N業(yè)產(chǎn)品等實(shí)行行政審批，而一般的生活用品和工業(yè)產(chǎn)品，已經(jīng)不再需要審批。對其產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)控，可以在充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢的前提下，通過企業(yè)自律、行業(yè)把關(guān)、各級(jí)行政部門事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)。

總之，行政審批制度改革是多維度、綜合性的工程，讓我們以務(wù)實(shí)積極的態(tài)度、多措并舉的路徑，劃定每一階段的進(jìn)度和節(jié)點(diǎn)，上下齊心，統(tǒng)籌謀劃，保質(zhì)保量地完成施工。

（作者單位：河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 環(huán)保產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院）