如何在電梯監(jiān)管中以程序性要求保證依法行政

文 王亞明 夏挺峰

加強特種設(shè)備監(jiān)管，保證特種設(shè)備安全，一直以來都是質(zhì)檢總局和各級監(jiān)管部門的重點工作之一。2013年6月《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱特設(shè)法）頒布以來，我國特種設(shè)備的監(jiān)督管理工作進入了一個更加規(guī)范，更加嚴(yán)格，也更加具有操作性的新的法制時期。但是近年來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特種設(shè)備在用數(shù)量呈急劇增長態(tài)勢。

據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2016年我國在用特種設(shè)備數(shù)量已接近1400萬臺，其中電梯類的特種設(shè)備占比35%，近500萬臺。由于各型各類在用電梯數(shù)量龐大，分布上呈點多面廣的特點，而且監(jiān)管部門特種設(shè)備監(jiān)督管理資源相對有限，因此如何采取措施對在用電梯形成有效監(jiān)管，切實保證電梯運行安全，是一大難題。特別是近年來發(fā)生在部分省市的惡性電梯傷人亡人事件，不僅嚴(yán)重侵害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而且使電梯運行安全成為大眾關(guān)注的焦點，對監(jiān)管部門和特種設(shè)備監(jiān)管人員的工作提出了新的挑戰(zhàn)。

電梯監(jiān)管工作的重點難點和相應(yīng)舉措

目前我國在用電梯數(shù)量近500萬臺，其中以曳引和強制驅(qū)動式電梯（大部分是客用電梯和小區(qū)住宅電梯）為主，這類電梯因廣泛使用，頻率較高，因此與廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)，屬于電梯監(jiān)管工作中的重點。除此之外，電梯監(jiān)管工作主要還存在以下三個難點。

一是電梯監(jiān)管工作任務(wù)繁重，管理人員相對不足。根據(jù)我國現(xiàn)有在用電梯數(shù)量進行分析，全國大部分地區(qū)電梯監(jiān)管人員和需監(jiān)管的電梯之比為1‰。另外根據(jù)統(tǒng)計，近年來我國在用電梯的數(shù)量正以每年30%左右的速度在增長，這種監(jiān)管人員相對不足的局面使監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的工作壓力進一步增大。

二是電梯種類型號繁多，維保單位業(yè)務(wù)技能亟待提高。雖然我國目前在用電梯以客用和住宅小區(qū)的曳引和強制驅(qū)動式電梯為主，但也有為數(shù)不等的載貨電梯、消防電梯和扶梯。根據(jù)運行速度區(qū)分，這些電梯又分為低速梯、快速梯、高速梯和超高速梯等等。隨著時代的發(fā)展和科技的進步，不少電梯制造廠商特別重視新產(chǎn)品的研究開發(fā)，目前一些技術(shù)更先進，安全更可靠，性能更優(yōu)越的電梯在不斷投入市場使用。在這種客觀形勢下，維保單位加強人才隊伍建設(shè)，夯實技術(shù)基礎(chǔ)，提高維護保養(yǎng)能力，適應(yīng)電梯維保工作新形勢的需要顯得迫在眉睫。

三是隨著人民群眾安全意識的提高，電梯運行安全問題倍受社會廣泛關(guān)注。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，電梯已經(jīng)從過去一種高端建筑配置成為今天一種基本建筑配置。放眼我們的工作和生活，無論是從工業(yè)廠房，還是到住宅小區(qū)；無論是從辦公寫字樓，還是到綜合商業(yè)體；無論是工作學(xué)習(xí)，還是上下班途中，電梯已經(jīng)成為一種我們每天工作和生活都要頻繁接觸并使用的機器設(shè)備。因此一旦出現(xiàn)電梯事故，有關(guān)事故信息、救援信息和處理信息如果不能及時充分對外公布，必然會引起民眾的高度關(guān)注，造成恐慌心理。事實上，由于有關(guān)部門在近幾年發(fā)生的多起電梯事故中未能充分重視信息通報工作，電梯運行安全已然成為社會廣泛關(guān)注的焦點。

在電梯監(jiān)管工作面臨的這種壓力下，各級監(jiān)管部門高度重視在用電梯的日常監(jiān)管，不斷通過制度創(chuàng)新探索監(jiān)管新模式，力求采取多管齊下，多措并舉的方式，最大限度降低電梯事故發(fā)生率，保證電梯運行安全。目前監(jiān)管部門通行做法主要是抓好幾下以點：

一是推動出臺電梯安全法律法規(guī)，做好建章立制工作。以《特設(shè)法》、《特種設(shè)備監(jiān)察條例》為基礎(chǔ)，進一步研究制定有關(guān)規(guī)章制度，劃分監(jiān)管工作的重點難點，明確各級監(jiān)管職責(zé)，不同層級之間加強信息數(shù)據(jù)的溝通、采集與分析，切實有效加強電梯監(jiān)管。

二是依托電梯物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強事故救援隊伍建設(shè)。以質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、公安等政府職能部門為主導(dǎo)，優(yōu)化整合電梯制造單位、維保單位和使用單位現(xiàn)有資源，組建電梯事故應(yīng)急救援管理機構(gòu)、調(diào)度機構(gòu)和救援機構(gòu)。通過信息傳感設(shè)備，將電梯與互聯(lián)網(wǎng)相連接，實現(xiàn)電梯的動態(tài)監(jiān)控、風(fēng)險預(yù)警、故障報警，完善事故應(yīng)急救援預(yù)案，提高隊伍應(yīng)急救援能力。

三是推行電梯監(jiān)督抽查制度，從嚴(yán)對違法行為予以查處。依據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門制定的電梯監(jiān)督抽查計劃和方案，委托有資質(zhì)的檢驗機構(gòu)對電梯及其安全部件實施抽查檢驗，加大對重點場所，重點部位在用電梯的檢查力度，對違反監(jiān)管法律法規(guī)的行為進行嚴(yán)肅查處。

上述措施從不同角度明確了監(jiān)管工作的重點難點，合理優(yōu)化了現(xiàn)有監(jiān)管資源，增強了電梯制造單位、維保單位和使用單位的主體責(zé)任意識，一定程度上改觀了電梯監(jiān)管工作的困難局面，但是在查處電梯違法行為時也存在一些值得商榷的地方。

對電梯維保單位予以行政處罰的一個誤區(qū)

有的監(jiān)管部門為強調(diào)充分落實電梯維保單位主體責(zé)任，將日常檢查中發(fā)現(xiàn)電梯運行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求的問題，以維保單位涉嫌違反特設(shè)法第四十五條第二款之規(guī)定，依據(jù)特設(shè)法第八十八條第二款之規(guī)定予以行政處罰，筆者認為這種做法是欠妥當(dāng)?shù)?，主要原因有以下三點：

一、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)正確理解特設(shè)法第四十五條第二款的法律含義。該款規(guī)定“電梯的維護保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)在維護保養(yǎng)中嚴(yán)格執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)范的要求，保證其維護保養(yǎng)的電梯的安全性能，并負責(zé)落實現(xiàn)場安全防護措施，保證施工安全”。上述法律條文明文規(guī)定了電梯維保單位在對電梯的日常維護保養(yǎng)中應(yīng)該遵守安全技術(shù)規(guī)范的要求，保證其維護保養(yǎng)的電梯安全性能。特設(shè)法第八十八條第二款也明確了維保單位在電梯維保過程中未能落實安全技術(shù)規(guī)范要求所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，特設(shè)法第四十五條第二款從完整的法律條文表述來看只有一句話，各短句之間均是用逗號加以間隔，因此這句話應(yīng)該理解成維保單位在電梯的維護保養(yǎng)過程中必須執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)范要求并保證其維護保養(yǎng)的電梯的安全性能，而不是苛責(zé)維保單位在電梯維保工作結(jié)束后至下一個維保周期開始前終結(jié)保證電梯運行技術(shù)參數(shù)符合有關(guān)規(guī)定。更進一步地說，作為安全技術(shù)規(guī)范的《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范》（TSG T7001-2009）和《電梯使用管理與維護保養(yǎng)規(guī)則》（TSG T5001-2009），均沒有要求維保單位承擔(dān)這種責(zé)任的表述。

二、以日常檢查中電梯運行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求對維保單位予以行政處罰有悖于行政法的基本原則。合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法六大基本原則。對于監(jiān)管部門來說，電梯是一個隨時處于運行和待運行的機電設(shè)備，在電梯運行過程中零部件因不斷使用發(fā)生摩擦老化，技術(shù)參數(shù)偏差，甚至失效失靈的情況不僅在理論上是存在的，在現(xiàn)實中也是存在的。因此無論電梯在經(jīng)過維護保養(yǎng)后是否實際投入使用，均要求維保單位在兩個維保周期之間任何時刻保證技術(shù)參數(shù)符合安全技術(shù)規(guī)定，否則便予以行政處罰顯然與合理行政的行政法基本原則是不相符合的。從相反角度進一步分析，如果上述要求具備合理性，那么電梯在安裝時按要求完成監(jiān)督檢驗即可一勞永逸，不存在還需要按照技術(shù)規(guī)范的要求去完成半月、月、季度、半年和一年等周期性檢驗了。

三、以日常檢查中電梯運行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求對維保單位予以行政處罰有違反程序性要求之嫌。特設(shè)法第六十二條明文規(guī)定：“負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患時，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關(guān)單位采取緊急處置措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令”。從上述條文的內(nèi)容和表述來看，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有違反特設(shè)法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范的行為時，必須以書面形式開具特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，即便是緊急情況下也不例外。該條文使用的“應(yīng)當(dāng)”二字充分表明開具特種設(shè)備安全監(jiān)察指令既是監(jiān)管部門的一項監(jiān)管權(quán)利， 同時也是監(jiān)管部門必須遵守的一項程序性義務(wù)。所以監(jiān)管部門在未履行此項程序性義務(wù)的情況下，對維保單位予以行政處罰是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>