從一起行政訴訟案件看對“質(zhì)量證明文件”的理解

案情簡介

2014年3月27日，江蘇省南通市通州區(qū)質(zhì)監(jiān)局（2015年1月1日后，與工商、藥監(jiān)，組建市場監(jiān)督管理局,以下簡稱為“通州局”）依法對南通A商品混凝土有限公司（以下簡稱為“A公司”，“A公司”許可的經(jīng)營項目為：生產(chǎn)、銷售預(yù)拌混凝土、水泥制品、建材、五金材料銷售）進(jìn)行執(zhí)法檢查?，F(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，A公司涉嫌使用礦粉冒充水泥并偽造質(zhì)量證明文件，通州局對其予以立案調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查，A公司在材料標(biāo)牌標(biāo)識及混凝土配合比組成成份上作假，并在出具給客戶的質(zhì)量證明資料中將礦粉明示為水泥，存在主觀意愿行為；其出具虛假的混凝土質(zhì)量證明資料，屬偽造質(zhì)量證明文件行為。A公司的該行為違反了《江蘇省懲治生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品行為條例》（以下簡稱《條例》）第五條的規(guī)定，構(gòu)成該《條例》第六條第（六）項規(guī)定的情形。且A公司超量使用摻合料的行為系摻雜摻假行為，違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條的規(guī)定。通州局依據(jù)《條例》第十九條第五款、《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條、《行政處罰法》第二十七條第一款第（一）項之規(guī)定，依法作出行政處罰決定。

爭議

A公司在收到該行政處罰決定書后，不服行政處罰決定內(nèi)容，向江蘇省如東縣人民法院提起訴訟。如東縣人民法院作出了撤銷被告行政處罰決定書、責(zé)令被告重新作出相應(yīng)處理的判決。通州局不服一審判決，向江蘇省南通市中級人民法院提起上訴。南通市中級人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判決（中院認(rèn)為通州局處罰幅度不當(dāng)，故仍維持一審原判決），但同時認(rèn)為通州局作出的行政處罰定性正確，對一審法院認(rèn)定的該行政處罰屬適用法律不當(dāng)進(jìn)行了糾正。

原告（A公司）與被告（通州局）主要爭議在于：被告作出的行政處罰適用法律規(guī)范是否正確，即通州局將A公司自身出具的相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識——“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等能否認(rèn)定為“質(zhì)量證明文件”？

A公司認(rèn)為：其自身出具的相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識——“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等不是“質(zhì)量證明文件”，企業(yè)自身不是出具“質(zhì)量證明文件”的主體，也就更談不上“偽造質(zhì)量證明文件”之說。

通州局認(rèn)為：《條例》條文釋義對“質(zhì)量證明文件”作了解釋：是指有關(guān)部門、組織、企業(yè)或者檢驗機構(gòu)出具的表明商品質(zhì)量狀況的證書、證明、標(biāo)志、報告等。該釋義將企業(yè)出具的表明商品質(zhì)量狀況的證明等資料納入在“質(zhì)量證明文件”概念的范圍內(nèi)。說明企業(yè)既可以請專門的檢驗機構(gòu)或組織、其他有關(guān)部門出具表明商品質(zhì)量狀況的證書、證明、標(biāo)志、報告等，也可以企業(yè)自身出具表明商品質(zhì)量狀況的證書、證明、標(biāo)志、報告、合格證等，顯然企業(yè)自身是出具“質(zhì)量證明文件”的主體。A公司出具的“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等中將礦粉標(biāo)注為水泥，并將礦粉用量計入所表明的水泥用量，不符合客觀事實，屬非法制作產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)志，屬“偽造質(zhì)量證明文件”行為。

一審法院認(rèn)為：《條例》第六條第（六）項所規(guī)定的“質(zhì)量證明文件”應(yīng)系法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或授權(quán)的部門認(rèn)可并經(jīng)批準(zhǔn)的具備法律規(guī)定的檢測條件和能力，可以承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗工作的有關(guān)部門、組織、企業(yè)或者檢驗機構(gòu)依法對生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品質(zhì)量狀況出具的質(zhì)量標(biāo)志以外的相關(guān)證書、證明、標(biāo)志、報告等。因此，《條例》中“有關(guān)部門、組織、企業(yè)或檢驗機構(gòu)”應(yīng)不包括生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的企業(yè)自身出具的有關(guān)產(chǎn)品的相關(guān)書面文件。即生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的企業(yè)所制作的產(chǎn)品標(biāo)識不屬法規(guī)規(guī)定的質(zhì)量證明文件，不能作為證明產(chǎn)品質(zhì)量狀況的標(biāo)志。因此，本案被告作出的處罰適用法律錯誤。

中院認(rèn)為：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的第705號《關(guān)于發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)〈混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范〉的公告》（GB50204-2015）第7.3.1條中明確：“預(yù)拌混凝土進(jìn)場時”其質(zhì)量應(yīng)符合《預(yù)拌混凝土》GB/T14902規(guī)定。對應(yīng)檢驗方法為“檢查質(zhì)量證明文件”。同時，該規(guī)范的《條文說明》第7.3.1條又明確：“預(yù)拌混凝土的質(zhì)量證明文件主要包括混凝土混合比通知單、混凝土質(zhì)量合格證、強度檢驗報告、混凝土運輸單以及合同規(guī)定的其它材料”；另外，《預(yù)拌混凝土》的國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T14902-2012）第10.3.1明確：“出廠合格證應(yīng)至少包括以下內(nèi)容：……k）原材料的品種、規(guī)格、級別及檢驗報告編號；1）混凝土配合比編號……”根據(jù)上述國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的文義解釋和體系解釋，“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”均為預(yù)拌混凝土的主要證明文件。同時，江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在《關(guān)于如何理解和適用〈江蘇省懲治生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品行為條例〉中產(chǎn)品質(zhì)量證明文件有關(guān)問題的復(fù)函》中也明確表示，生產(chǎn)企業(yè)自身出具的“混凝土出廠合格證”和“混凝土配合比單”等屬于“質(zhì)量證明文件”。上訴人通州局就此上訴的觀點和理由成立，予以采信。

通州局按照重新作出行政處罰決定的裁決，依法對A公司重新作出了行政處罰決定，A公司未申請行政復(fù)議，未提起行政訴訟。

分析思考

一審法院對“質(zhì)量證明文件”的理解是偏面不當(dāng)?shù)?。如果按照一審法院不包括生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的企業(yè)自身的理解，那么企業(yè)自身無需設(shè)立檢驗機構(gòu)，無需對企業(yè)生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗，企業(yè)現(xiàn)有所設(shè)的檢驗機構(gòu)都應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)拆掉。國家也要對頒布實施的《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律法規(guī)進(jìn)行修改，不再有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之說。企業(yè)每生產(chǎn)、銷售一批產(chǎn)品都需要請檢驗檢測機構(gòu)前來檢驗檢測，無形中增加了企業(yè)成本、社會成本，導(dǎo)致社會效率低下。這顯然是不可行的。

質(zhì)量證明文件說到底就是產(chǎn)品按照何種標(biāo)準(zhǔn)、何種規(guī)則進(jìn)行檢驗、檢測。無論是國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，都是用來指導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)銷售行為的。國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是保障企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的一把秤，也是淘汰落后產(chǎn)能、引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的一把尺。企業(yè)也只有掌握了企業(yè)自身產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，才能贏得話語權(quán)，才能贏得國際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)全球化中的主動權(quán)，才能提高產(chǎn)品質(zhì)量的信譽度，增加消費者對產(chǎn)品質(zhì)量的信賴度和認(rèn)可度。

標(biāo)準(zhǔn)不僅對于企業(yè)、行業(yè)有著積極意義，還對“質(zhì)量興縣”、“質(zhì)量興省”、“質(zhì)量興國”建設(shè)起到引領(lǐng)作用。因此，無論是從人民利益、企業(yè)發(fā)展還是國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度來說，高度重視企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、嚴(yán)格企業(yè)質(zhì)量證明行為，都是十分重要的。

作者單位：江蘇省南通市通州區(qū)市場監(jiān)督管理局

履行了聽證告知

還要履行陳述申辯告知嗎

案情簡介

2016年4月10日，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局對某農(nóng)資經(jīng)營部銷售的某復(fù)合肥進(jìn)行監(jiān)督檢查，經(jīng)抽樣送法定質(zhì)檢機構(gòu)檢驗，質(zhì)量不合格。某縣市場和質(zhì)監(jiān)局依照行政處罰案件辦理程序，對某農(nóng)資經(jīng)營部作出給予4萬元的行政處罰決定。并依程序送達(dá)了《行政處罰聽證告知書》，告知某農(nóng)資經(jīng)營部可要求舉行聽證。在規(guī)定時間內(nèi)，某農(nóng)資經(jīng)營部未要求聽證，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局依法送達(dá)了《行政處罰決定書》。

某農(nóng)資經(jīng)營部收到《行政處罰決定書》后，以某縣市場和質(zhì)監(jiān)局違反法定告知程序為由，向市市場和質(zhì)監(jiān)局申請行政復(fù)議。市市場和質(zhì)監(jiān)局受理了該行政復(fù)議申請，經(jīng)認(rèn)真審理，決定撤銷某縣市場和質(zhì)監(jiān)局對某農(nóng)資經(jīng)營部作出的《行政處罰決定書》。由此，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局?jǐn)≡V。

案情分析

本案例是涉及到行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前履行告知問題?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。某縣市場和質(zhì)監(jiān)局在作出行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知某農(nóng)資經(jīng)營部哪些權(quán)利呢？

根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人在受到行政處罰決定之前，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知其享有兩項重要的權(quán)利：一是陳述、申辯權(quán)；二是要求舉行聽證的權(quán)利。

某縣市場和質(zhì)監(jiān)局按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，向某農(nóng)資經(jīng)營部送達(dá)了《行政處罰聽證告知書》，告知了某農(nóng)資經(jīng)營部作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知了某農(nóng)資經(jīng)營部依法享有要求舉行聽證的權(quán)利?，F(xiàn)在的問題是，是否履行了聽證告知，就不用再履行陳述申辯告知了？筆者以為，答案是否定的。陳述申辯與聽證在行政處罰當(dāng)中是有所區(qū)別的：

一、兩者含義不同

陳述，是指當(dāng)事人表明自己的意見和看法，提出自己的主張和證據(jù)。申辯，是指當(dāng)事人進(jìn)行解釋、辯解，反駁對自己不利的意見和證據(jù)。聽證，是指行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，依當(dāng)事人的申請，舉行聽證會，由聽證程序參加人就有關(guān)問題相互進(jìn)行質(zhì)問、辯論和反駁，從而查明事實的過程。

二、兩者適用條件不同

陳述申辯告知是沒有任何條件的，只要行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員對當(dāng)事人作出行政處罰決定，就必須履行陳述申辯告知，告知其享有陳述申辯的權(quán)利。而聽證告知是有條件的，即行政機關(guān)作出符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的”，才應(yīng)當(dāng)履行聽證告知程序，告知當(dāng)事人享有要求舉行聽證的權(quán)利。

三、兩者性質(zhì)不同

《行政處罰法》總則第六條和第五章《行政處罰的決定》第三十二條均明確規(guī)定陳述申辯是當(dāng)事人的一項權(quán)利，而不是一種程序。不管行政機關(guān)是適用簡易程序，還是適用一般程序?qū)Ξ?dāng)事人作出行政處罰決定之前，當(dāng)事人都享有陳述申辯的權(quán)利，行政機關(guān)都必須履行陳述申辯告知義務(wù)。這是《行政處罰法》對行政機關(guān)保證當(dāng)事人享有陳述申辯權(quán)的總要求。正因為陳述申辯是一項權(quán)利，故當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)利貫穿于整個行政處罰案件辦理過程之中，除非當(dāng)事人放棄陳述申辯權(quán)利。而聽證在《行政處罰法》第五章《行政處罰的決定》第三節(jié)中，明確為一種程序即聽證程序，是《行政處罰法》為充分維護(hù)和保障當(dāng)事人的權(quán)利而設(shè)定的一種特別程序，但它不是與簡易程序、一般程序相并列的第三種程序，只是一般程序中的一道環(huán)節(jié)。聽證權(quán)利的行使是有條件的，只有在行政機關(guān)作出的行政處罰決定符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的情況下，當(dāng)事人才有權(quán)要求行政機關(guān)舉行聽證。

四、處理方式與結(jié)果不同

《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人進(jìn)行了陳述申辯的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者依據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納；行政機關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰；若行政機關(guān)拒絕聽取當(dāng)事人的陳述申辯的，行政處罰決定不能成立。當(dāng)事人要求舉行聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證，當(dāng)事人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用；行政機關(guān)在聽證結(jié)束后，才能依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，對當(dāng)事人作出行政處罰決定；如果當(dāng)事人要求舉行聽證，而行政機關(guān)未組織聽證，行政機關(guān)作出的行政處罰決定無效。

五、對兩者權(quán)力行使不同

對當(dāng)事人來說，對這兩項權(quán)力的行使是可以選擇的，既可以單獨進(jìn)行陳述申辯，也可以單獨要求舉行聽證（符合聽證條件的行政處罰案件）；既可以要求舉行聽證（符合聽證條件的行政處罰案件），還可以同時進(jìn)行陳述申辯；當(dāng)然，當(dāng)事人也可以同時放棄這兩項權(quán)利。這都是當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)充分維護(hù)和保障當(dāng)事人權(quán)利的合法行使。而對行政機關(guān)來說，對當(dāng)事人享有的陳述申辯權(quán)和要求舉行聽證的權(quán)利（符合聽證條件的行政處罰案件）的告知，是不可以進(jìn)行選擇性告知的。對當(dāng)事人享有權(quán)力的全面告知，是《行政處罰法》規(guī)定的行政機關(guān)必須履行的法定義務(wù)；若行政機關(guān)未正確履行告知義務(wù)，將要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

綜上，陳述申辯權(quán)和要求舉行聽證權(quán)（符合聽證條件的行政處罰案件）是當(dāng)事人在受到行政處罰過程中維護(hù)和保障自己合法權(quán)益的兩項重要權(quán)利。對行政機關(guān)來說，告知當(dāng)事人依法享有陳述申辯權(quán)，是《行政處罰法》規(guī)定的其必須履行的法定義務(wù)；告知當(dāng)事人依法享有要求舉行聽證權(quán)（符合聽證條件的行政處罰案件），也是《行政處罰法》規(guī)定的其必須履行的法定義務(wù)。這兩項權(quán)利的告知，既不能互相包含，也不能互相替代。

啟示

本案例中，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局僅履行了告知某農(nóng)資經(jīng)營部依法享有要求舉行聽證的權(quán)利，卻未告知某農(nóng)資經(jīng)營部依法享有陳述申辯的權(quán)利。某縣市場和質(zhì)監(jiān)局連陳述申辯權(quán)都未進(jìn)行告知，當(dāng)某農(nóng)資經(jīng)營部放棄了要求舉行聽證的情況下，如何維護(hù)和保障某農(nóng)資經(jīng)營部的陳述申辯權(quán)，又如何來充分聽取某農(nóng)資經(jīng)營部的陳述申辯，意味著拒絕聽取當(dāng)事人的陳述申辯。盡管某縣市場和質(zhì)監(jiān)局使用的《行政處罰聽證告知書》是某省統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書，但未依法履行陳述申辯告知義務(wù)，存在程序缺失，導(dǎo)致對某農(nóng)資經(jīng)營部作出的行政處罰決定不能成立，敗訴也確實令人尷尬。

作者單位：江西吉安市市場和質(zhì)量監(jiān)督局