與責(zé)令限期改正相關(guān)的兩個(gè)問(wèn)題

文/王瑞文

對(duì)于類似“責(zé)令限期改正，逾期不改則予以行政處罰”的法律法規(guī)規(guī)定，在執(zhí)行中曾經(jīng)遇到過(guò)一些困惑，我們單位的法制工作人員與執(zhí)法人員對(duì)此類規(guī)定所涉及到的有關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也不一致。

一是責(zé)令改正，逾期不改，予以行政處罰后仍不改正，再予以處罰是否違反“一事不再罰”原則。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該條規(guī)定的內(nèi)容被稱為行政處罰中的“一事不再罰”原則。構(gòu)成“一事再罰”有兩個(gè)條件，一是“同一個(gè)違法行為”，二是“兩次以上罰款的行政處罰”。只要具備這兩個(gè)條件，即構(gòu)成“一事再罰”，違反“一事不再罰”原則。至于兩次以上罰款的行政處罰是依據(jù)相同法律規(guī)定作出還是依據(jù)不同法律規(guī)定作出，均不影響“一事再罰”的構(gòu)成。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，如依據(jù)不同的法律規(guī)定對(duì)同一個(gè)違法行為作出兩個(gè)以上包含罰款內(nèi)容的行政處罰，則不屬于“一事再罰”，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)欠妥。該法第二十八條第二款規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)的罰金。如果人民法院擬作出的罰金數(shù)額低于或等于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人的罰款，那么人民法院便不會(huì)再作出罰金判決。即使人民法院因擬作出的罰金數(shù)額高于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人的罰款而在予以折抵后再作出罰金判決，那么該罰金判決相對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的罰款決定也僅起補(bǔ)足的作用，而不是完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)此前已經(jīng)作出的行政處罰。從該款規(guī)定來(lái)看，對(duì)同一個(gè)違法行為，人民法院依據(jù)刑法作出的罰金與行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政管理法律法規(guī)作出的罰款，這兩者之間的關(guān)系并不完全獨(dú)立，互不制約，而是相互補(bǔ)充。另外，如果不同的法律對(duì)同一行為有不同規(guī)定，都要依次全部適用，那么也就沒有法條競(jìng)合這一說(shuō)，立法法也沒有必要規(guī)定法律的適用規(guī)則，依次適用一遍就行了，這樣做顯然是不合適的。因此，如果不同部門依據(jù)不同的法律規(guī)定對(duì)同一個(gè)違法行為各自作出包含罰款內(nèi)容的行政處罰，而不考慮罰款的重復(fù)性，那么這種做法與行政處罰法規(guī)定的“一事不再罰”原則相左。

對(duì)于持續(xù)性的違法行為，如果相對(duì)人不改正，那么違法行為將不間斷地持續(xù)，這就意味著倘若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出、送達(dá)行政處罰決定后，相對(duì)人并不糾正違法行為，則罰款決定作出、執(zhí)行完畢前后的違法行為在客觀上仍然是實(shí)質(zhì)上的一行為，這不同于我們平時(shí)執(zhí)法中遇到的諸如銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品或者未取得許可證的產(chǎn)品的違法行為。后者屬于實(shí)質(zhì)的數(shù)行為，處斷的一行為，即雖然實(shí)質(zhì)上是數(shù)行為，但我們?cè)谔幚砩鲜前匆粋€(gè)行為來(lái)處理，例如，銷售未強(qiáng)制性認(rèn)證的手機(jī)，我們不會(huì)根據(jù)相對(duì)人銷售幾臺(tái)手機(jī)，就認(rèn)定為幾個(gè)違法行為來(lái)分別處理，而是不論銷售多少臺(tái)，僅按一個(gè)違法行為來(lái)處理。銷售數(shù)量?jī)H是在裁量中考慮的一個(gè)因素而已。既然如此，在處罰完畢后違法行為繼續(xù)存在，違法狀態(tài)得不到糾正，處罰完畢后繼續(xù)存在的違法行為與前面已經(jīng)作出罰款決定所針對(duì)的違法行為在客觀事實(shí)上又是同一個(gè)違法行為的情況下，對(duì)罰款決定作出后繼續(xù)存在的違法行為再予以處罰是否違反“一事不再罰”原則呢？

筆者認(rèn)為，不違反“一事不再罰”原則。理由有二。

其一，依據(jù)行政處罰法第五條規(guī)定，處罰與教育都不是目的，僅是以原則形式存在的手段，而通過(guò)對(duì)相對(duì)人的處罰，教育相對(duì)人，同時(shí)教育相對(duì)人以外的公民、法人、其他組織自覺守法，糾正相對(duì)人的違法行為，防止其他有違法傾向的公民、法人、其他組織實(shí)施違法行為，達(dá)到《行政處罰法》法律精神所要求、期望的法律秩序，才是行政處罰的目的。一部法律應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自洽的體系，而不應(yīng)自相矛盾。如果處罰之后，對(duì)繼續(xù)存在的違法行為不再予以處理，任由其發(fā)展，那么就成了典型的“罰過(guò)放行”，行政處罰法之糾正違法行為的目的也必然與“一事不再罰”原則相沖突了，這是不可理解的。

其二，對(duì)于行政處罰法規(guī)定的“同一個(gè)違法行為”不可作機(jī)械式理解，即“同一個(gè)違法行為”中的“一個(gè)違法行為”是指按一個(gè)行為處理的行為，而不是客觀事實(shí)角度上的一個(gè)行為。在某一特定的行政處罰程序中，客觀事實(shí)角度上的數(shù)行為，如連續(xù)行為，我們通常按一個(gè)行為處理，而繼續(xù)行為，在我們發(fā)現(xiàn)甚至作出行政處罰決定時(shí)，該行為還沒有結(jié)束，是一個(gè)未結(jié)束的行為，從時(shí)間維度考量，是客觀事實(shí)角度上的一個(gè)完整行為的一部分，是一個(gè)不完整的行為，但我們也是按一個(gè)行為處理。即：客觀實(shí)事角度的一個(gè)行為，與行政處罰程序中的一個(gè)行為在內(nèi)涵與外延上都是有區(qū)別的?？陀^事實(shí)角度的數(shù)行為及不完整行為，在行政處罰程序中都有可能按一個(gè)行為來(lái)處理。對(duì)于本條規(guī)定中的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，正是將不完整、未結(jié)束的行為認(rèn)定為一個(gè)完整的違法行為來(lái)處理的。那么在處罰完畢后，違法行為繼續(xù)存在的，則后續(xù)的這一部分違法行為，還是將被視為一個(gè)完整的違法行為，再次予以處罰。易言之，對(duì)于這種以繼續(xù)狀態(tài)存在的客觀事實(shí)上的一個(gè)行為，在兩次處罰過(guò)程中，以第一次處罰決定送達(dá)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，被認(rèn)定兩個(gè)違法行為，對(duì)其分別予以處理并不違反“一事不再罰”原則。

二是責(zé)令改正，逾期不改，予以行政處罰后仍不改正，再次予以處罰前是否還應(yīng)當(dāng)再次作出責(zé)令限期改正通知？

執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人違法行為后，作出并送達(dá)責(zé)令限期改正通知書。相對(duì)人逾期未改，或者改而不正，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條及《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十條第一款，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令相對(duì)人限期改正違法行為。在執(zhí)法機(jī)關(guān)首次作出并送達(dá)責(zé)令限期改正通知書后，在通知書確定的期限，相對(duì)人內(nèi)負(fù)有改正的義務(wù)，享有免予罰款等行政處罰的權(quán)利。一旦期限屆滿，尚未改正，則其享有的免予行政處罰的權(quán)利喪失，僅負(fù)有立即改正的義務(wù)。由于此前已經(jīng)送達(dá)的責(zé)令限期改正通知書所確定的期限已經(jīng)屆滿，所以相對(duì)人已經(jīng)無(wú)法按通知書要求改正違法行為，這雖然不能認(rèn)為該份通知書失效，但對(duì)相對(duì)人改正違法行為來(lái)說(shuō)已經(jīng)沒有意義，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)，仍應(yīng)責(zé)令相對(duì)人限期改正違法行為。之所以仍然采取責(zé)令限期改正方式而不是責(zé)令立即改正，是因?yàn)橄鄬?duì)人仍然做不到立即改正，改正還需要時(shí)間，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)相對(duì)人科以其沒有能力履行的責(zé)任。在這個(gè)責(zé)令限期改正的期限內(nèi)，相對(duì)人仍然享有免予再次罰款的權(quán)利，該權(quán)利仍然至期限屆滿時(shí)截止。如相對(duì)人仍然逾期不改，執(zhí)法機(jī)關(guān)再次予以行政處罰時(shí)，因前次行政處罰決定時(shí)已經(jīng)責(zé)令限期改正違法行為，因此可以依據(jù)該處罰決定中已經(jīng)同時(shí)作出的責(zé)令限期改正及逾期未改正的事實(shí)予以行政處罰，不必重復(fù)作出責(zé)令限期改正通知。第二次予以行政處罰時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)有責(zé)令限期改正的內(nèi)容。此后的處理，以此類推。

作者單位：山東省濟(jì)南市市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局