當前我國強制性認證面臨的挑戰(zhàn)與應變

文 蔡若夫

近期，社會上要求對現(xiàn)行認證制度改革的呼聲越來越高。李克強總理在日前召開的全國深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上特別指出，除涉及安全、環(huán)保事項外，凡是技術工藝成熟、通過市場機制和事中事后監(jiān)管能保證質量安全的產(chǎn)品，一律取消生產(chǎn)許可。對與消費者生活密切相關、通過認證能保障產(chǎn)品質量安全的，一律轉為認證。

需要強調(diào)的是，產(chǎn)品認證管理是市場經(jīng)濟條件下加強質量管理、提高市場效率的基礎性制度安排，也是國際通行管理辦法。要讓認證發(fā)揮更大作用，必須堅決治理認證亂象，清理、整合、規(guī)范現(xiàn)有認證事項和收費，加快推進認證機構與政府部門徹底脫鉤，盡快實現(xiàn)認證結果的互認通用。這不僅僅是高層的期望，更來自基層和整個市場環(huán)境的需求。

緣起

一、企業(yè)的訴求

認證是市場經(jīng)濟活動中一項很好的制度，最早從英國1903年的“風箏標志”開始，歐美日各國紛紛效仿，逐步發(fā)展出強制性認證，如CE和UL認證被歐盟和美國要求產(chǎn)品獲得認證后方可銷售。日本以T-Mark標志為代表的強制性認證和我國更接近。理論上，認證為了解決信息不對稱問題。消費者購買產(chǎn)品，不知道企業(yè)的情況又不相信企業(yè)自己的合格承諾，所以才出現(xiàn)了第三方認證。以第三方信譽擔保企業(yè)和產(chǎn)品的質量，這么好的制度為什么企業(yè)要不買賬呢？原因主要兩個。

第一，認證不能傳遞信任。傳遞信任是認證存在的唯一價值。企業(yè)獲得我國的強制性認證（3C）能不能證明企業(yè)是個好企業(yè)呢？如果能，消費者信任，企業(yè)的產(chǎn)品好賣，對認證一定會趨之若鶩，如果不能，又要花大量的時間、金錢去應對種類繁多、收費巨大、程序繁瑣的檢查、檢測和辦證手續(xù)，那就是花錢買罪受，還是被強制花錢買罪受，那企業(yè)就不樂意了?，F(xiàn)實中，很多獲證產(chǎn)品并不能傳遞質量信任。去年11月13日中央電視臺每周質量報告報道，在今年的電商執(zhí)法行動中，質檢部門查獲深圳一家企業(yè)生產(chǎn)的1000多部3C認證老人手機合格率為零。隨后擴大執(zhí)法范圍，對多家企業(yè)進行二次執(zhí)法，又查獲1000多部老人手機，合格率也為零。兩次執(zhí)法查獲5個品牌31批次近3000部3C認證老人手機，零合格。試問，這種認證能夠傳遞信任嗎？這只會讓好企業(yè)抓狂，讓壞的企業(yè)偷笑，因為還有比我更差的南郭先生在混江湖。

第二，強制性的有些要求不合時宜。美國的強制性認證不多，更主張推廣一些自愿性認證，如美國保險商實驗室有限公司（UL）認證，是世界上最好的認證之一，本身不是強制性而是自愿性的。美國50個州一個特區(qū)，就29個州政府規(guī)定有關產(chǎn)品獲得UL認證才能銷售，UL的強制性并沒有3C高。從這個角度看，企業(yè)在美國賣同樣的產(chǎn)品還有五分之二的地區(qū)不需要被強制，能說強制性更高的3C比UL更好嗎？另外，我國當前的政策是簡政放權，通過“放管服”來促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動經(jīng)濟社會深化改革，大量的行政審批、行政許可被“放”掉，市場準入的門檻一再降低，旨在促進經(jīng)濟的活力。2001年3C創(chuàng)立至今，發(fā)證機構由9家擴張為23家，檢測機構由68家擴張為186家，由132種產(chǎn)品擴展為159種產(chǎn)品共發(fā)了45萬張證書，呈現(xiàn)擴張的趨勢。企業(yè)是經(jīng)濟活動的中心，寬松的準入和良好的服務是當前主流政策。認證如繼續(xù)向著強制的方向發(fā)展，企業(yè)會敏銳地發(fā)現(xiàn)，3C不利于企業(yè)發(fā)展，與當前主流政策背道而馳，就會有怨氣、生閑氣，敢叫板。

二、外國機構的不滿

本來3C的出臺就是為了兌現(xiàn)入世的承諾，為了取得歐美各個發(fā)達國家對我國市場經(jīng)濟地位的承認而設立的，解決的就是當時我國重復認證的問題，比如原來國家質量技術監(jiān)督局要求“長城”認證，中國出入境檢驗檢疫局要求“CCIB”認證，一個產(chǎn)品多個認證，不符合市場經(jīng)濟通行規(guī)則。后來兩個單位的合并、認證的統(tǒng)一也是服從和服務于入世這個大局，統(tǒng)一市場、減少收費、減少重復。從現(xiàn)在看效果并不好，大的方面，歐美日發(fā)達國家在15年入世考察期結束后并未承認我國的市場經(jīng)濟地位。小的方面，很多外國機構對3C不滿意，主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，市場仍不開放。市場經(jīng)濟國家的質量活動大部分屬于市場行為，理應由市場主體來實施才能體現(xiàn)公平，這就是為什么歐美日等發(fā)達國家的認證機構絕大部分是公司、企業(yè)、民間組織、社會組織。我國絕大部分的認證檢測機構是政府部門管理的企事業(yè)單位，其中又以質檢部門管理的單位為主，部分是由原行政部門轉制而成或是帶有政府背景的企業(yè)或組織。民營企業(yè)、民間機構特別是外國的、外資的機構、企業(yè)很罕見。盡管近年來以UL在華的合資香港、蘇州實驗室獲得委托檢驗的資格為代表，顯示政策有所開放。

但在很多外國機構看來，不僅是核心的認證業(yè)務未能開放，連一些檢測、檢查業(yè)務也是開放步子太小、開放程度太低。這樣的做法與我國市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐不太一致，與很多國家對市場經(jīng)濟的認識不太一致。

作為市場普遍采用的一種準入制度和技術貿(mào)易壁壘，政府最好是減少或不直接參與具體活動，制定規(guī)則當裁判就行。

第二，國際互認少。認證的目的是實現(xiàn)“一個標準、一次檢測、各國認可”，促進世界經(jīng)濟發(fā)展。我國認證發(fā)證數(shù)量連續(xù)8年世界第一，其中2015-2016年度3C證書占48.7%。3C體量如此之大，如果能夠與主要貿(mào)易伙伴實現(xiàn)結果的國際互認，對國際經(jīng)濟合作與貿(mào)易自由化發(fā)展無疑是巨大的福音，但這種互認是建立在檢測結論的公正性、準確性基礎上的，說到底是一個國家技術法規(guī)和標準的質量和執(zhí)行水平問題。只有處于同一水平上，才能實現(xiàn)互認。遺憾的是，我國與多數(shù)國家沒能實現(xiàn)互認，主要原因是技術水平差異，這種差異體現(xiàn)在對認證依據(jù)標準的理解、制訂和執(zhí)行上，體現(xiàn)在認證產(chǎn)品開發(fā)的能力與水平上，也體現(xiàn)在認證增值服務的素質與層次上。部分外國機構認為，3C水平的提高遠低于證書數(shù)量的增長。

三、監(jiān)管部門的要求

早幾年，聲音主要來自省級以下的監(jiān)管部門，近幾年，這種呼聲蔓延到負責發(fā)證、檢測的機構及其人員。這也許很難讓人理解，一般是干什么吆喝什么，哪有自己反對自己的道理？究其原因主要有兩個。

一是權責不一致。3C是典型的中央集權，認可委決定哪些機構有資格開展認證、哪些機構有資格開展檢測、誰有資格開展認證，認證、檢測機構和人員對認可委負責，受認監(jiān)委的管理。認證的核心是檢測與發(fā)證，此外就是檢查和監(jiān)管。目前分工是檢測與發(fā)證由國家指定的機構負責，檢查和監(jiān)管主要由省、自治區(qū)和直轄市人民政府質監(jiān)部門、直屬檢驗檢疫局負責。權力和收費由上級委托給相關的機構負責，責任特別是監(jiān)管責任由下級承擔。原來為了嚴格省級部門的責任，在立法時明確規(guī)定省級部門行使監(jiān)管權。事實上，監(jiān)管只能依靠省級以下監(jiān)管部門執(zhí)行。在這樣的情況下，矛盾和問題就來了，先是市、縣一級的監(jiān)管部門以法無規(guī)定不可為為由不積極監(jiān)管，后是省級部門在上下不討好、獨力難支情況下，心生不滿，呼吁取消強制性認證。

二是不可持續(xù)發(fā)展。負責發(fā)證和檢測的機構及人員對這項制度也持否定的態(tài)度。這好像更令人費解了，難道嫌錢多了嗎？其實，從理性經(jīng)濟人的角度去思考是可以理解的。作為發(fā)證的機構和檢測的機構，他們首要的目標是在可持續(xù)的事業(yè)中健康地成長，去獲得更好的生存和發(fā)展空間，賺取利潤只是手段而已?，F(xiàn)在的形勢是，認證、檢測收費標準在不斷地降低，企業(yè)依然怨聲載道，認證機構的首負責任在不斷加強，但監(jiān)管部門依然心存不滿。認證、檢測機構不是天上掉下來的，他們與監(jiān)管部門，與企業(yè)有著千絲萬縷的關系。認證機構主管的上級機構或部門更是以服務企業(yè)發(fā)展、服務基層監(jiān)管為重要職責，即使是在收費條件好責任負擔輕的情況下，也不可能為了眼前的一點好處，徹底放棄企業(yè)和基層部門的信任，搞僵關系，因為這是在飲鴆止渴。更何況在收費趨少、責任趨重的今天。對執(zhí)行認證、檢查、檢測任務的個人而言，潛規(guī)則盛行時期，在規(guī)定之外謀取更多個人利益，企業(yè)是敢怒不敢言，現(xiàn)在廉政紀律日趨嚴格，越來越少的人敢以身試法了。這樣的情況下，不難理解認證、檢查、檢測機構及人員為什么會呼吁控制強制性認證的范圍了。

建議

矛盾往往會加快變革，主管部門也看到了問題的嚴重性，正采取措施加以解決，如簡化發(fā)證模式、粗化發(fā)證單元、減少重復認證和檢測、加快發(fā)證速度等，又如批準了4家外資機構作為認證檢測機構，明確省級以下監(jiān)管部門的職責等。但是，這些措施只能救一時之急，長遠來看要解決關系強制性認證未來的大問題，關鍵抓住三個方面。

一、大幅度壓縮減少現(xiàn)有的強制性認證

壓縮和減少既要體現(xiàn)在目錄、產(chǎn)品、單元等硬性規(guī)定方面，也要體現(xiàn)在認證、檢查、檢測機構及人員資格等軟性規(guī)定方面。大幅度壓縮減少既是順應時代潮流，又是3C鳳凰涅槃的明智之舉。壓縮減少的同時，要抓緊做好三件事：

一是實現(xiàn)政企分開。要對認證、檢測機構資格條件進行重新設定，切斷行政部門與認證、檢測機構之間的聯(lián)系。如果還是政府部門下屬的機構去認可政府部門下屬的機構去搞認證，那不會有本質上的改變。要實現(xiàn)變革出路只有一條，就是完全切斷利益聯(lián)系，實現(xiàn)政企分開。

二是要倡導首負責任。UL作為保險商的實驗室，從服務保險商的角度去開展檢測和認證，因為保險盈虧的責任明確落在他的肩上，所以UL不得不負起責任來為老板提供服務，這個老板不是政府，也不是企業(yè)，是保險商。政企分開后，可實現(xiàn)檢測認證機構作為營利性組織參與經(jīng)濟活動，所認證的企業(yè)產(chǎn)品信譽好，機構就應該多賺錢，相反就要被處罰、淘汰，這就是首負責任。

三是側底地改革收費制度。要改變現(xiàn)由行政來定價格管收費的制度，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，現(xiàn)在是要打破簡單的統(tǒng)一價格的作法，建立更加科學有效符合國情的收費制度，長遠看就是市場定價，政府不干預。

二、大力扶持發(fā)展自愿性產(chǎn)品認證

壓縮和減少強制性認證，只能說是緩解燃眉之急，并不是說強制性認證不好，更不是說認證制度不好。強制性認證在以后也還是要發(fā)展的。當前則是要大力發(fā)展自愿性產(chǎn)品認證，在自愿性認證足夠強大時，再從中發(fā)展強制性認證。

首先，提高標準水平。認證的目的是為了證明質量、保證質量，質量的基礎是標準，認證的基礎就是標準，檢測的基礎更是標準。所以，無論什么認證，特別是自愿性認證，首要的任務就是搞好技術標準，只有我們在國際上享有更高的標準知情權、參與權和選擇權的時候，才敢稱科學和專業(yè)，才能談公正和準確，才能進入先進的行列。

其次，培養(yǎng)民族品牌。標準技術能力強是基礎，酒香還要看吆喝，大力培養(yǎng)自愿性認證的大機構、大品牌，形成有梯隊、有層次的行業(yè)結構，扶持個別技術條件好、形象好的認證檢測機構積極參與國際認證事務，打造具有國際競爭力的民族品牌。

最后，加強國際互認。要回應世界潮流，堅持走市場經(jīng)濟道路，擴大國際交流與合作。一方面要積極走出去，依靠民族知名品牌積極開展國際互認，讓世界接受我們。另一方面要大膽引進來，在保護好國家技術主權的同時，進一步加大檢測、認證領域的開放步伐，可以在發(fā)證、檢查機構的選擇上更加開放。開放既能保持內(nèi)部適度的緊張與壓力，又可以學習借鑒國際上好的經(jīng)驗、技術，促進技術和制度的同步發(fā)展。

三、創(chuàng)新強制性認證的監(jiān)督管理

轉變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方法，發(fā)揮市場共治的力量，調(diào)動各方積極性齊抓共管。

首先，發(fā)揮機構的作用。誰發(fā)證誰負責監(jiān)管。發(fā)證機構要加強對檢測機構、發(fā)證企業(yè)和產(chǎn)品的監(jiān)督和管理，這種監(jiān)督和管理既要體現(xiàn)在型式試驗、工廠抽樣、市場抽樣、工廠檢查等事中管理中，也體現(xiàn)在飛行檢查、比對實驗等事后管理中。認證的過程中創(chuàng)設新的制度，引入保險督促企業(yè)自我消化責任風險，為保障消費安全多添一道屏障。

其次，發(fā)揮立法的作用。要立法理順認可、認證、檢測與監(jiān)管的關系，總的原則是專業(yè)細化、職責清晰、落實各類技術主體的監(jiān)督責任，發(fā)揮技術監(jiān)督的優(yōu)勢。立法還要明確省級以下行政監(jiān)管人員的執(zhí)法權限，既要對企業(yè)有執(zhí)法權，也要對相關技術主體有監(jiān)督權。同時要明確上級在政策、信息、管理、培訓等方面的義務，要加強對下級的指導。落實認可機構的監(jiān)督管理責任，不能只許可不監(jiān)管。

最后，發(fā)揮國際組織的作用。認證認可是舶來品，國際化程度很高，國際上有很多知名機構，如ISO、IEC、ICA、BV,以他們?yōu)楣歉尚纬闪撕芏嗾J證認可國際化組織、行業(yè)協(xié)會。在國際上，這些組織的權威很高，其約束力和影響力遠遠超過一個國家的政府。要充分發(fā)揮國際組織、世界通行規(guī)則、國際慣例的監(jiān)管力量和作用，用更加科學和嚴謹?shù)囊蠹s束認證認可，促進行業(yè)的良性發(fā)展。

作者單位：廣東省質量技術監(jiān)督局