積極推進監(jiān)管模式的轉型升級

——天津市基于“市場監(jiān)管云”構想的

“智慧監(jiān)管”調查

文 張衛(wèi)星 吳利蕊

2017年1月國務院發(fā)布《國務院關于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2017]6號）中明確提出要“以市場監(jiān)管信息化推動市場監(jiān)管現(xiàn)代化，充分運用大數(shù)據(jù)等新一代信息技術，增強大數(shù)據(jù)運用能力，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+背景下的監(jiān)管創(chuàng)新，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，增強市場監(jiān)管的智慧化、精準化水平?！弊鳛槌鞘姓芾淼闹匾h(huán)節(jié)，市場監(jiān)管工作依靠增加人力資源、要素投入的粗放型傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以為繼，革新理念、轉變方式、調整戰(zhàn)略，以“智慧”的監(jiān)管理念推進監(jiān)管模式轉型升級刻不容緩、勢在必行。全國多省市圍繞“智慧監(jiān)管”均開展了探索研究工作。

2014年7月，按照黨的十八屆三中全會關于改革市場監(jiān)管體系、實施統(tǒng)一市場監(jiān)管的總體部署，天津市作出了實施“一個部門管市場”的重大決策，整合原市工商局、市質監(jiān)局、市食藥監(jiān)局，組建天津市市場和質量監(jiān)督管理委員會，在全國省級層面率先建立了大部門市場監(jiān)管新體制。2016年12月，天津市市場委發(fā)布《天津市市場和質量監(jiān)督管理改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，其中將“智慧監(jiān)管”能力提升項目作為重點任務列入其中。天津市質量管理研究所針對“智慧監(jiān)管”開展了調查，形成了初步的調查分析。

總體現(xiàn)狀

一、監(jiān)管對象繁雜 涉及環(huán)節(jié)眾多

現(xiàn)代城市的市場監(jiān)管是一項高度復雜的系統(tǒng)工程，包括政府部門、生產(chǎn)商、消費者、非盈利和第三方機構等多個主體；有從農(nóng)產(chǎn)品種植、倉儲、加工、物流、零售等供應鏈中多個環(huán)節(jié)；監(jiān)管對象包括了食品、藥品、特種設備、工業(yè)產(chǎn)品、化妝品、保健品、醫(yī)療器械、檢驗檢測機構等多個對象；監(jiān)管市場行為包括合同管理、網(wǎng)絡商品交易、不正當競爭及壟斷、廣告、商標等。

二、監(jiān)管呈現(xiàn)“三多一少”

截至2016年底，天津市各類市場主體近83萬戶，市場監(jiān)管機構整合后，市場監(jiān)管部門承擔了原來的工商、食藥監(jiān)、質監(jiān)的所有職能，監(jiān)管對象風險程度不同，監(jiān)管任務各自具備不同專業(yè)性，執(zhí)法難度高，基層市場監(jiān)管所面臨人手吃緊、技術不專、設備短缺等問題，典型的“三多一少”，即監(jiān)管企業(yè)多、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值多、從業(yè)人員多、監(jiān)管資源相對少。

三、“市場監(jiān)管云”已初見成效

據(jù)了解，目前天津市市場委有市場主體信用信息公示系統(tǒng)、食品生產(chǎn)許可管理系統(tǒng)、藥品流通監(jiān)管系統(tǒng)、特種設備動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、日常辦公輔助系統(tǒng)等多個業(yè)務系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了“三大安全”監(jiān)管領域業(yè)務管理信息化，從“人控”逐步走向了“機控”，個別監(jiān)管領域還實現(xiàn)了統(tǒng)計分析能力，具備了數(shù)據(jù)管理、風險預警、安全信用等級評定等特色功能。

存在的問題

一、監(jiān)管方式單一 監(jiān)管水平落后

天津市目前的市場監(jiān)管仍有摸清“底數(shù)”靠人工報，監(jiān)管執(zhí)法靠“跑斷腿”的現(xiàn)象，監(jiān)管方式較單一，基礎設施還不完善，全面感知程度低，各種監(jiān)管對象的監(jiān)管重點、關鍵環(huán)節(jié)等相關信息的感知水平差，接收質量參差不齊，無法動態(tài)、全面、準確、及時地反饋監(jiān)管系統(tǒng)的準確形態(tài)。

二、信息化程度良莠不齊 監(jiān)管效率低

據(jù)調查，有一些業(yè)務處室的業(yè)務工作還停留在傳統(tǒng)工作模式，數(shù)據(jù)來源靠催要，數(shù)據(jù)統(tǒng)計靠筆桿，數(shù)據(jù)展示靠文字；同一數(shù)據(jù)多次統(tǒng)計，多次統(tǒng)計結果不一致等造成了監(jiān)管工作被動，監(jiān)管效率較低，監(jiān)管人員抱怨的不良局面。

三、監(jiān)管信息重復 缺乏溝通途徑

現(xiàn)有應用系統(tǒng)數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)類型不一致，數(shù)據(jù)結構復雜，數(shù)據(jù)海量且離散，而且多種監(jiān)管業(yè)務之間橫向、縱向、內外部數(shù)據(jù)采集重復率較高，部門之間數(shù)據(jù)需求存在共性部分。但是各應用系統(tǒng)之間相互割裂，區(qū)域、條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，各業(yè)務部門之間信息資源共享和業(yè)務協(xié)同程度不高，各系統(tǒng)采集信息不能互通，相關數(shù)據(jù)挖掘、人工智能和業(yè)務系統(tǒng)之間融合程度較低。

四、數(shù)據(jù)應用分析能力弱 科學決策水平低

當前的應用系統(tǒng)注重信息采集、數(shù)據(jù)展示與簡單匯總，數(shù)據(jù)質量不高，數(shù)據(jù)加工處理和應用分析相對薄弱，系統(tǒng)的運行和決策仍需要大量的人工參與、人工干預和人工判別，使得決策的超前性、主動性、準確度無法得到有效保障。

原因分析

一、數(shù)據(jù)標準尚未統(tǒng)一

目前天津市市場監(jiān)管的信息化工作缺乏宏觀的整體規(guī)劃，沒有建立出臺一套業(yè)務系統(tǒng)建設的統(tǒng)一標準，造成了各業(yè)務系統(tǒng)“各自為政”，數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)結構、數(shù)據(jù)庫各式各樣，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與互通，久而久之，形成了多個“數(shù)據(jù)孤島”。

二、創(chuàng)新動力有所欠缺

筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)監(jiān)管業(yè)務人員抵觸信息化創(chuàng)新建設工作，原因有三方面：一是業(yè)務人員習慣了現(xiàn)行工作模式，思維模式固定，不愿接受新事物與變動，抵觸業(yè)務系統(tǒng)的新建、改造與升級；二是業(yè)務工作繁忙，工作量超負荷，無暇顧及業(yè)務系統(tǒng)的具體建設工作；三是業(yè)務人員走入了思想誤區(qū)，認為增加新技術手段后的信息化系統(tǒng)會帶來更多的監(jiān)管漏洞，擔心承擔更多的責任與風險。

三、資金來源沒有保障

據(jù)調查，目前有多個業(yè)務系統(tǒng)功能落后，不能滿足現(xiàn)業(yè)務工作需求，落后業(yè)務系統(tǒng)無資金支持進行改造升級，造成原業(yè)務系統(tǒng)“無人問津”。另外，通過筆者對外省市調研發(fā)現(xiàn)，僅實現(xiàn)某個單項領域的“智慧監(jiān)管”就要花費巨資，市場監(jiān)管領域眾多，資金來源與保障是一個擺在監(jiān)管部門面前的棘手問題。

四、研究水平有待提高

目前政府監(jiān)管部門普遍缺乏既有專業(yè)業(yè)務知識，又有行政管理經(jīng)驗、同時具備較高網(wǎng)絡信息化研究水平的專家型人才隊伍，對智慧監(jiān)管系統(tǒng)建設的研究應用和技術保障還不夠深入，對已積累的數(shù)據(jù)，掌握的信息資源，在做深度風險評估、風險預警等方面，還處于起步階段。

對策建議

一、監(jiān)管對象圍繞“三大安全”

通過對典型省市的調研，筆者發(fā)現(xiàn)先進省市在智慧監(jiān)管方面均圍繞“食品、藥品、特種設備”三大安全進行了“智慧監(jiān)管”方面的探索。江蘇省、廣州省等多個省市在食品藥品智慧監(jiān)管方面走在前列，江西省、遼寧省、黑龍江省等城市正在初探，另外還有一些地級市也在全面推開此項工作。而對于特種設備的智慧監(jiān)管，貴州省建設了“貴州省特種設備大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺”，目前正在向甘肅、吉林等全國多個省市進行推廣。天津市市場監(jiān)管對象繁雜，應該有所重點的逐步推進“智慧監(jiān)管”建設工作，宜效仿先進省市先行圍繞“三大安全”開展智慧的探索。

二、規(guī)范“統(tǒng)一標準”

筆者發(fā)現(xiàn)浙江省探索“智慧監(jiān)管”模式的思路就是以“標準化”推進“信息化”，建立食品藥品監(jiān)管信息化標準體系，省、市、縣各級系統(tǒng)按照“統(tǒng)一標準”建設，實現(xiàn)數(shù)據(jù)溝通共享，走出“數(shù)據(jù)孤島”。江蘇、山東多個省市均先行建立健全信息化標準規(guī)范體系進行規(guī)范數(shù)據(jù)的統(tǒng)一范式。由此可見，信息標準規(guī)范體系是“智慧監(jiān)管”的必備條件也是首要條件，構建智慧的監(jiān)管系統(tǒng)必須構建數(shù)據(jù)交換標準、公共服務接口標準和技術指南等標準規(guī)范，各業(yè)務系統(tǒng)需要“統(tǒng)一標準”，統(tǒng)一應用入口，建立統(tǒng)一的信息訪問渠道，通過將內部和外部各種分散獨立的信息組成統(tǒng)一的整體，這樣實現(xiàn)各類業(yè)務軟件的互聯(lián)互通。

三、設施體現(xiàn)“動態(tài)感知”

眾所周知，智慧交通的鮮明特征即是全面感知能力，利用遍布各處的傳感設備和智能終端，對交通運輸網(wǎng)絡和節(jié)點、交通運輸裝置、交通運行狀態(tài)中的服務主體進行全方位的測量、監(jiān)控和分析，使交通管理者全面、實時、動態(tài)、精準地掌握整個交通系統(tǒng)的運行狀況。筆者認為市場監(jiān)管也可復制此模式，利用高清攝像機、硬盤錄像機、寬帶網(wǎng)絡等三者所組成非現(xiàn)場的可視化監(jiān)管模式，在食品、藥品、特種設備的生產(chǎn)、流通、消費（安裝使用）企業(yè)安裝高清攝錄電子監(jiān)管裝置，通過高速網(wǎng)絡調取攝錄機上的實時視頻和歷史錄像，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，實時掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，實現(xiàn)全天候、全流程、可追溯監(jiān)管。

四、充分調動“公眾監(jiān)管”

市場監(jiān)管面臨“食品、藥品、特種設備、質量、安全”五大風險，有限的監(jiān)管人員難以“面面俱到”，監(jiān)管容易出現(xiàn)漏洞，所以充分調動公眾監(jiān)管就顯得尤為重要。筆者調研了“智慧環(huán)?！?，發(fā)現(xiàn)其中一個亮點做法即是“250你發(fā)布”APP，公眾只要安裝此APP，可以隨時隨地把所到之處的PM2.5拍攝出來，然后上傳到APP里，當幾萬個數(shù)據(jù)匯集在一個區(qū)域，就可根據(jù)照片的坐標，定位一個區(qū)域的空氣質量指數(shù)。市場監(jiān)管部門也應該借鑒此種做法，研究如何充分運用現(xiàn)在的APP、微信、二維碼等通訊技術，調動公眾主動參與到監(jiān)督工作中的積極性，營造政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、民眾監(jiān)督、商家自律的良好局面。

五、首要建設“數(shù)據(jù)中心”

各地市場監(jiān)管部門都正在研究“大數(shù)據(jù)”技術在監(jiān)管工作中的應用，均建立了以大數(shù)據(jù)為核心技術的“數(shù)據(jù)中心”。因為大數(shù)據(jù)可以幫助政府在監(jiān)管過程中摒棄經(jīng)驗和直覺，通過各個領域獲取的實時信息，及時掌握社會某一領域的趨勢或更全面地了解某一事件的進展，從而做出更科學的決策，并對未來做出更準確的預測，提高應急響應能力。因此，急需建設一個包含分析系統(tǒng)、風險預警系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)等子系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)中心”，利用這一“智慧大腦”的支持，為天津市市場監(jiān)管工作的科學決策提供全方位的支撐。

作者單位：天津市質量管理研究所