本案依法不能處以行政處罰

文 蔡若夫

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2017年第6期刊載的《電梯未按規(guī)定辦理使用登記案件該如何處理》案例，A市質(zhì)監(jiān)局案審委在案件審理過程中出現(xiàn)了三種不同意見。筆者認(rèn)為：

一、按照第一種意見適用法律是合適的。該超市的行為沒有違反《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定，依法不能處以行政處罰。

首先，該超市的行為沒有違反法律的規(guī)定?！短胤N設(shè)備安全法》第三十三條的規(guī)定：特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)，向負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門辦理使用登記，取得使用登記證書。登記標(biāo)志應(yīng)當(dāng)置于該特種設(shè)備的顯著位置。由此可見，該超市在自動扶梯投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)，都有權(quán)利去申請辦理使用登記，只要是在這個期限內(nèi)，就符合法律規(guī)定，受到法律保護(hù)，不能認(rèn)定是違法。我們看實際情況，該超市2017年4月25日開始營業(yè)并使用自動扶梯，至5月19日執(zhí)法人員對整改情況進(jìn)行復(fù)查時，滿打滿算二十五日，無論如何也不足三十日。法律規(guī)定是“投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)”，無論是往前算還是往后算，都沒有違反法律的規(guī)定，這個情況事實很清楚，證據(jù)方面也是十分充分?？梢钥隙?，該超市的行為沒有違反法律的規(guī)定。

其次，該超市的行為不能處罰。主張對該超市進(jìn)行處罰者的依據(jù)是《特種設(shè)備安全法》第八十三條，違反本法規(guī)定：“特種設(shè)備使用單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停止使用有關(guān)特種設(shè)備，處一萬元以上十萬元以下罰款：（一）使用特種設(shè)備未按照規(guī)定辦理使用登記的；……”由法條規(guī)定可以看出，要對該超市進(jìn)行處罰，必須認(rèn)定該超市使用特種設(shè)備“未按照規(guī)定辦理使用登記”。其中的“未按照規(guī)定辦理使用登記”是關(guān)鍵，核心又是其中的“未按照規(guī)定”，這個“規(guī)定”是什么規(guī)定呢？結(jié)合法律的邏輯和案件的實際情況推理，當(dāng)然是《特種設(shè)備安全法》第三十三條的規(guī)定。也就是說，只有違反第三十三條這個前提的存在，才會引發(fā)第八十三條的處罰后果。沒有前提的存在，也就沒有了后果的存在可能性。那么我們看看，前提存在不存在？通過前文的論證，我們可以發(fā)現(xiàn)，該超市的行為并沒有違反第三十三條的規(guī)定，就是說，不能認(rèn)定該超市“未按照規(guī)定辦理使用登記”。既然不能認(rèn)定“未按照規(guī)定辦理使用登記”，何來要按照第八十三條進(jìn)行處罰。不僅不用處罰，就是之前下達(dá)責(zé)令改正的《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，也是不太合適的行為。當(dāng)然，作為提醒、善意的提醒行為也沒有太大的危害。

二、第二種意見是不對的。第二種意見承認(rèn)超市沒有違反法律規(guī)定，比如認(rèn)為“超市使用電梯辦理使用登記雖未超出法定期限30日”。但是卻提出這樣一個奇怪而且錯誤的邏輯和基于這種邏輯的錯誤觀點，那就是因為“執(zhí)法人員曾下達(dá)《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，對其起到提醒和督促作用，超市仍不整改，”所以“應(yīng)依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第八十三條進(jìn)行處理”。打個比方，《居民身份證法》第二條規(guī)定：居住在中華人民共和國境內(nèi)的年滿十六周歲的中國公民，應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定申請領(lǐng)取居民身份證。假如有一個派出所，在一個小孩1歲的時候，就給他下一個《責(zé)令改正通知書》，要求這個小孩在2歲之前就必須申領(lǐng)居民身份證，結(jié)果小孩沒有去申請。那么，在這個小孩2歲以后，那個派出所能不能說，因為我曾經(jīng)給他下達(dá)過《責(zé)令整改通知書》，對其起到提醒和督促作用，他仍不整改，所以我要對他進(jìn)行處罰？這個顯然是荒謬的，不能用荒謬的前提去推斷荒謬的結(jié)果！只要沒滿十六周歲，就不存在強(qiáng)制辦理身份證的義務(wù)。同樣的道理，只要超市使用電梯辦理使用登記沒有超出法定期限三十日，就不存在違法前提，無論如何也推斷不出處罰的結(jié)果。

另外，行政處罰屬于行政執(zhí)法的一種，也僅僅只是一種手段，并不是執(zhí)法的第一目的，也不是行政執(zhí)法的惟一方法，更加不是行政管理的主要方法。行政處罰在行政管理之中具有天然的謙抑性和保障性，應(yīng)該也只能作為行政執(zhí)法的最后手段。就是說，教育、引導(dǎo)、督促、幫助、許可、備案等各種行政手段都沒有作用的情況下，才考慮行政處罰。立法上規(guī)定：“使用特種設(shè)備未按照規(guī)定辦理使用登記的”的義務(wù)性要求以及懲罰性措施，很有價值，功能明確。應(yīng)該承認(rèn)，這一類型的行為，具有普遍性和廣泛性，不一定就非得依賴行政處罰才能達(dá)到管理的目的。

三、第三點意見是不對的?！癆市所在B省省政府年初出臺的《B省電梯安全管理辦法》第十四條第一款規(guī)定：電梯使用管理單位應(yīng)當(dāng)在電梯投入使用前向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門辦理使用登記……，該辦法在法律位階上低于《特種設(shè)備安全法》，但其施行時間靠后，且相對于《特種設(shè)備安全法》是一個針對電梯使用的特殊規(guī)定，”這個判斷基本是正確的。就是說，這個意見對法律的適用原則的判斷是基本正確的。關(guān)鍵的是，這個政府規(guī)章立法的規(guī)定是有待商榷的?？梢哉f下位法的規(guī)定是錯誤的，那么依據(jù)錯誤的下位法、特殊法規(guī)定去適用法律，也是錯誤的。那其中主張的“應(yīng)依據(jù)《B省電梯安全管理辦法》第三十七條規(guī)定：違反本辦法規(guī)定，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律、法規(guī)對行政處罰已有規(guī)定的，從其規(guī)定?！眮硖幚?。這個觀點也是錯誤的。

不同的法律對同一事項，可能會有不同規(guī)定，這就是規(guī)范競合的問題。當(dāng)不同法律規(guī)范同時存在時，應(yīng)引用其中哪個規(guī)范，也是處理案件時不得不面對的難題之一。一般來說，新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法、上位法優(yōu)于下位法。但是，事實上情況并非總這么簡單。因為新法可能是上位法，也可能是下位法，可能是一般法，也可能是特別法；反之，舊法也同樣有類似問題。在這些情況下，如何適用法律就不那么容易判斷了。不過，總的來說，不同規(guī)范的沖突都是由于“新法與舊法”、“一般法與特別法”、“上位法與下位法”這三種，不同性質(zhì)的沖突，而在特定的比較中，還是可以通過分析，將這幾對不同性質(zhì)的沖突最終化解為某一對性質(zhì)的沖突的，如果能夠做到這一點，也就容易判斷到底哪個規(guī)范應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用了。盡管政府規(guī)章不能說是嚴(yán)格意義上的法，但為了盡量在一個制度框架內(nèi)討論，認(rèn)為是下位法也沒問題。在這個案件中，雖然下位法是新法，但是當(dāng)該法立法規(guī)定與舊的上位法沖突時，仍然應(yīng)當(dāng)適用上位法，因為下位法是不能變更上位法的規(guī)定的。監(jiān)管適用的都是上位法，但理由不是第三種意見主張的理由。

作者單位：廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局