對涉案超市是否要進(jìn)行處罰

案情回顧

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2017年第6期“拋磚引玉”欄目刊登的《電梯未按規(guī)定辦理使用登記案件該如何處理》介紹了這樣一起案例：A市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局監(jiān)察人員于2017年5月10日對轄區(qū)內(nèi)某超市使用自動扶梯情況進(jìn)行安全監(jiān)察時發(fā)現(xiàn)，該超市使用的自動扶梯未按規(guī)定辦理使用登記，執(zhí)法人員依法下達(dá)了《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，責(zé)令該超市于7日內(nèi)整改。5月19日，執(zhí)法人員對整改情況進(jìn)行復(fù)查發(fā)現(xiàn)，該超市仍未辦理使用登記，經(jīng)對超市負(fù)責(zé)人調(diào)查得知，該超市于2017年4月25日開始營業(yè)并使用自動扶梯。針對以上違法行為，A市質(zhì)監(jiān)局案審委在案件審理過程中出現(xiàn)了3種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真或郵件闡述自己的觀點(diǎn)，其中許多看法都講得很有代表性?，F(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考。

山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王洪革、

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)檢測中心王碧波認(rèn)為：

同意第一種意見，應(yīng)該免于處罰，理由如下：

一是該超市做法沒有違反《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定。根據(jù)案例可以看出，超市2017年4月25日開始營業(yè)，A市質(zhì)監(jiān)局的整改期限至5月17日，到5月19日再次檢查時，超市營業(yè)期限為24天，尚不足30天，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第三十三條之規(guī)定，涉案超市使用電梯尚在“投入使用后30日”內(nèi)，或者說沒有違反該法第三十三條，按照法無規(guī)定不予處罰的原則，此時處罰超市不妥。

二是A市所在B省出臺的《B省電梯安全管理辦法》個別條款與上位法《特種設(shè)備安全法》相抵觸。“B省辦法規(guī)定”第十四條第一款規(guī)定：“電梯使用管理單位應(yīng)當(dāng)在電梯投入使用前向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門辦理使用登記……”，與《特種設(shè)備安全法》第三十三條相抵觸，顯然是從嚴(yán)了要求，對電梯監(jiān)管有利，但如果實(shí)施處罰，按照上位法優(yōu)于下位法原則，使用該省管理辦法處罰超市，超市肯定有異議，也不符合法條使用原則。

三是該案的處理應(yīng)重在整改。超市沒有在使用電梯前進(jìn)行登記，違反了本省的電梯管理辦法，但如果依管理辦法處罰又不符合上位法的要求，因此從使用特種設(shè)備的安全角度出發(fā)，該案的處理應(yīng)該重在教育和整改，督促超市積極辦理使用登記，如果該超市拒不改正，超過1個月仍然不進(jìn)行登記，則完全可以依法再進(jìn)行處罰。

對本案的思考：一是特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)，向負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門辦理使用登記，投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)是行政相對人享有在這個時間辦理使用登記的權(quán)利，若執(zhí)法人員對在這個辦理時間結(jié)點(diǎn)內(nèi)對行政相對人實(shí)施處罰，是違反了辦案程序，自己本身的行政行為存在瑕疵，容易引起行政復(fù)議或行政訴訟，甚至出現(xiàn)敗訴。二是為了更好地加強(qiáng)對特種設(shè)備安全運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，提高行政執(zhí)法的有效性，有力打擊違法行為，建議執(zhí)法人員遇到本案的情形，先進(jìn)行口頭監(jiān)督，等投入使用后三十日后再次監(jiān)督檢查時若發(fā)現(xiàn)未辦理，可下達(dá)《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》進(jìn)行整改，等整改期滿后，監(jiān)督檢查時若發(fā)現(xiàn)仍未辦理使用登記，則可按《特種設(shè)備安全法》進(jìn)行處罰。

福建省建寧縣經(jīng)濟(jì)和信息化局陳永遠(yuǎn)認(rèn)為：

本案三種意見都不正確，理由如下：

電梯作為一種特種設(shè)備，《特種設(shè)備安全法》第三十三條規(guī)定，特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)，向負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門辦理使用登記，這說明我國對特種設(shè)備使用實(shí)行登記制度。這有利于對特種設(shè)備的管理和監(jiān)督，通過登記，可以防止非法設(shè)計、非法制造、非法安裝的特種設(shè)備投入使用，并且可以建立特種設(shè)備動態(tài)信息庫，可以使安全監(jiān)督管理部門了解特種設(shè)備使用單位的使用環(huán)境，建立聯(lián)系，掌握情況，便于履行職責(zé)。因此，根據(jù)上述規(guī)定，某超市作為自動扶梯使用單位有義務(wù)在自動扶梯2017年4月25日投入使用之前或者在投入使用后一個月內(nèi)也就是2017年5月25日之前，向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門申請自動扶梯使用登記，但在投入使用后辦理使用登記的自動扶梯必須經(jīng)過檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格才行。

現(xiàn)某超市從2017年4月25日至5月10日之間使用未辦理注冊登記的電梯行為是否違反《特種設(shè)備安全法》第三十三條規(guī)定。要確定某種行政行為是否構(gòu)成行政違法，主要看其是否同時具備以下四個要件：一是行政相對人具有責(zé)任能力；二是行政相對人具有相關(guān)的法定義務(wù)（職責(zé)）；三是行政相對人有不履行法定義務(wù)（職責(zé)）的行為。僅有法定義務(wù)（職責(zé)），行政違法還只是一種可能性，只有當(dāng)行為人不依法承擔(dān)義務(wù)、履行職責(zé)或行使職權(quán)時，行政違法才會發(fā)生。單純的思想意識活動還不能構(gòu)成違法。四是行為人主觀上有過錯。專指故意或過失。任何人既不出于故意也不出于過失的行為，均不構(gòu)成行政違法。本案某超市作為負(fù)有特種設(shè)備使用管理權(quán)的法人或者其他組織，具有行政責(zé)任能力；某超市有法定義務(wù)辦理使用登記（含變更、停用、注銷），領(lǐng)取《特種設(shè)備使用登記證》。根據(jù)對某超市負(fù)責(zé)人調(diào)查得知，某超市自4月25日開始營業(yè)并使用自動扶梯，但本案案情介紹，并沒有說明投入使用的這臺自動扶梯是否檢驗(yàn)合格，若使用檢驗(yàn)合格電梯，則可以在2017年5月25日之前申請辦理使用登記，都不構(gòu)成違法，但A市質(zhì)監(jiān)局應(yīng)當(dāng)書面告知某超市按時辦理注冊登記；若使用未經(jīng)檢驗(yàn)合格的電梯，則構(gòu)成另一違法行為。因此，就目前本案已知案情而言，還屬于違法事實(shí)不清，不能下達(dá)責(zé)令整改指令書。

至于下達(dá)責(zé)令整改指令書的期限，《特種設(shè)備安全法》并沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，整改的期限要合理，規(guī)定的整改期限應(yīng)以保障特種設(shè)備安全運(yùn)行為原則，做到與隱患的危險程度相匹配。本案某超市若構(gòu)成未按規(guī)定辦理特種設(shè)備使用登記的違法行為，A市質(zhì)監(jiān)局下達(dá)指令書要求某超市在7日內(nèi)整改，期限應(yīng)當(dāng)是合理的，能夠保障自動扶梯安全運(yùn)行，與隱患的危險程度相匹配。

第三種意見不正確，特別法優(yōu)于普通法，這是對同一法律位階的法律而言。《B省電梯安全管理辦法》是省政府規(guī)章，位階比《特種設(shè)備安全法》低，不能適用此法律規(guī)則。同時《B省電梯安全管理辦法》對電梯未按規(guī)定辦理特種設(shè)備使用登記的違法行為，適用的是上位法《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定。

總之，本案三種意見都不正確。