使用明令禁止的燃煤鍋爐該不該處罰

案情回顧

《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2017年第12期“拋磚引玉”欄目刊登的《使用明令禁止的燃煤鍋爐該如何處理》介紹了這樣一起案例：2017年3月21日，根據(jù)群眾舉報(bào)，A市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員對(duì)位于A(yíng)市建成區(qū)內(nèi)的B公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司正在使用一臺(tái)型號(hào)為DZL1-0.7-AⅡ的燃煤鍋爐，鍋爐房?jī)?nèi)同時(shí)存放有1噸的無(wú)煙煤。A市人民政府根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（【2013】37號(hào)）出臺(tái)規(guī)定，A市建成區(qū)應(yīng)于2016年全面淘汰20噸以下燃煤鍋爐。經(jīng)執(zhí)法人員向該公司鍋爐操作人員了解和查看鍋爐運(yùn)行記錄，該公司在2017年1月1日至2017年3月21日期間，明知所使用鍋爐為明令禁止使用的燃煤鍋爐的情況下，仍繼續(xù)使用該特種設(shè)備?，F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員對(duì)B公司使用燃煤鍋爐行為該如何處理產(chǎn)生三種不同意見(jiàn)，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來(lái)傳真或郵件闡述自己的觀(guān)點(diǎn)，其中許多看法都講得很有代表性?，F(xiàn)將部分讀者的觀(guān)點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專(zhuān)家的說(shuō)法附后，僅供參考。

江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)督檢驗(yàn)研究院無(wú)錫分院

李巖認(rèn)為：

該案例問(wèn)題的實(shí)質(zhì)用一句話(huà)來(lái)概括，就是在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中關(guān)于使用國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備的法律適用問(wèn)題。

法律解釋的基本概念：提到法律適用，就不能回避法律解釋這一關(guān)鍵，必要時(shí)還需要論證。

特定國(guó)家的法律是以日常語(yǔ)言或借助日常語(yǔ)言而發(fā)展出來(lái)的術(shù)語(yǔ)表達(dá)的，這些用語(yǔ)具有歧義性和模糊性，也就是說(shuō)具有意義的選擇空間和多種說(shuō)明的可能性。這就意味著全部的法律文字原則是都可以，并且也需要解釋。在這個(gè)意義上，法律適用的過(guò)程就是一個(gè)法律解釋的過(guò)程。據(jù)此，法學(xué)界將法律解釋定義為，一定的人、組織以及國(guó)家機(jī)關(guān)在法律運(yùn)用或?qū)嵤┻^(guò)程中對(duì)表達(dá)法律的語(yǔ)言的意義的揭示、說(shuō)明和選擇。

從法律解釋的法律效力來(lái)講，按照我國(guó)現(xiàn)行法律解釋體制，僅各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、各級(jí)人民政府及其主管部門(mén)有權(quán)按照各自權(quán)限在各自被授權(quán)的領(lǐng)域作出相應(yīng)法律解釋?zhuān)侥艹蔀橛行Ы忉專(zhuān)ㄕ浇忉專(zhuān)?/p>

綜上，適用法律時(shí)首先是看法律條文的文義解釋?zhuān)挥性谖牧x解釋有多種解釋結(jié)果或者解釋結(jié)果不公正合理時(shí)才運(yùn)用其他解釋方法。

《特種設(shè)備安全法》相關(guān)法條規(guī)定：

第三十二條：特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)使用取得許可生產(chǎn)并經(jīng)檢驗(yàn)合格的特種設(shè)備。

禁止使用國(guó)家明令淘汰和已經(jīng)報(bào)廢的特種設(shè)備。

第八十四條：違反本法規(guī)定，特種設(shè)備使用單位有下列行為之一的，責(zé)令停止使用有關(guān)特種設(shè)備，處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款：（一）使用未取得許可生產(chǎn)，未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)結(jié)果不合格的特種設(shè)備，或者國(guó)家明令淘汰、已經(jīng)報(bào)廢的特種設(shè)備的。

上述法條法律解釋方法應(yīng)用與理解：對(duì)上述法條按照文義解釋的方法已經(jīng)能夠得出明確而且公平合理的結(jié)果，即包含了國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備無(wú)疑是為法律所禁止使用的意思。也就是說(shuō)，作為為全體社會(huì)成員而設(shè)的社會(huì)生活規(guī)范的法律，通過(guò)任何一個(gè)普通理性的正常人均可以從日常用語(yǔ)的理解即能明白，此條文的意義包含了“禁止使用國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備”，此種情況下沒(méi)有多種解釋結(jié)果的可能，也不會(huì)有明顯違背公平與嚴(yán)重不合理的問(wèn)題，因此無(wú)須啟用其他位階更低的解釋方法。

由于法律規(guī)范經(jīng)過(guò)文義解釋能得到其蘊(yùn)含的“禁止使用國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備”意義明確而無(wú)歧義，而原文中第二種意見(jiàn)恰恰是將原本不應(yīng)使用的（立法者意圖）主觀(guān)目的解釋作為第一解釋方法使用了。這樣一來(lái)的問(wèn)題是，作為對(duì)全體社會(huì)成員適用的法律條文其法條本身的語(yǔ)言文字含義在沒(méi)有多種可能的解釋結(jié)果的情況下，也會(huì)被解釋者以隱藏的立法者意圖所改變而變得不明確不穩(wěn)定，并且這種立法者意圖的愿意到底如何需要通過(guò)相關(guān)的立法背景文件才能確定，比如立法草案、審議記錄、立法理由書(shū)等。此處，其引用的《﹤特種設(shè)備安全法﹥釋義》既不是有權(quán)解釋的部門(mén)做出的有效法律解釋?zhuān)膊皇欠从沉⒎ㄕ咴獾恼搅⒎ㄙY料，因此不能用來(lái)作為進(jìn)行正式法律解釋的依據(jù)

《大氣污染防治法》相關(guān)法條規(guī)定：

第四十條：縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)鍋爐生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售和使用環(huán)節(jié)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的，不得生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售和使用。

第一百零七條：違反本法規(guī)定，生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售或者使用不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者要求的鍋爐，由縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。

上述法條法律解釋方法應(yīng)用與理解：按照文義解釋方法，與案件有關(guān)的法條含義是縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)（具體到A市為質(zhì)監(jiān)局，目前也有的地區(qū)已整合為市場(chǎng)監(jiān)督管理局）應(yīng)當(dāng)會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)（大多為環(huán)保局）對(duì)使用環(huán)節(jié)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的，不得使用。違反本法規(guī)定，使用不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者要求的鍋爐，由縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。顯然這樣的法條也是明確的，不會(huì)發(fā)生有多種解釋結(jié)果的可能，不再需要啟用其他解釋方法。

由于本案是質(zhì)監(jiān)局根據(jù)群眾舉報(bào)在單獨(dú)檢查中發(fā)現(xiàn)，因此不符合適用《大氣染污防治法》的條件，退一步講即使是在會(huì)同環(huán)保局檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)由質(zhì)監(jiān)局和環(huán)保局一同做出行政處罰，而不是移交給環(huán)保局處理。

分析結(jié)果小結(jié)：綜上所述，第二、第三種意見(jiàn)均不可取，應(yīng)當(dāng)采取第一種意見(jiàn)處理，即由質(zhì)監(jiān)局依照《特種設(shè)備安全法》第八十四條規(guī)定以B公司違反《特種設(shè)備安全法》第三十二條規(guī)定使用國(guó)家明令淘汰的燃煤鍋爐為由，責(zé)令停止使用該鍋爐，并在三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下的范圍內(nèi)酌情罰款。

山東省德州市質(zhì)監(jiān)局王洪革認(rèn)為：

本案所述意見(jiàn)均有不妥，應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，防止失職瀆職，理由如下：

一是質(zhì)監(jiān)部門(mén)在該案中是否存在過(guò)失沒(méi)有說(shuō)明。根據(jù)案例可以看出，B公司使用明令禁止的燃煤鍋爐證據(jù)很確鑿，A市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件制定的規(guī)定，型號(hào)為DZL1-0.7-AII的燃煤鍋爐應(yīng)該在其城市建成區(qū)內(nèi)禁用，但做為質(zhì)監(jiān)部門(mén)在此案中是否有過(guò)失，敘述中沒(méi)有說(shuō)明，如果B公司使用的燃煤鍋爐已經(jīng)過(guò)注冊(cè)登記，那么在該鍋爐在不超期的情況下，就不應(yīng)該依據(jù)質(zhì)監(jiān)的法律法規(guī)，追究B公司的責(zé)任。在此應(yīng)該查明何時(shí)登記注冊(cè)的，如果在政府出臺(tái)文件之前，那么就應(yīng)該按照規(guī)定及時(shí)注銷(xiāo)該臺(tái)鍋爐，防止其繼續(xù)使用，如果登記日期在政府出臺(tái)文件之后，就更應(yīng)該及時(shí)糾正過(guò)失，注銷(xiāo)該臺(tái)鍋爐。當(dāng)然，如果該臺(tái)鍋爐沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)，那么其違規(guī)使用，查處時(shí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)就不存在過(guò)失的問(wèn)題。

二是應(yīng)該理清B公司使用禁用鍋爐的原因。質(zhì)監(jiān)部門(mén)已經(jīng)查明B公司在2017年1月1日至3月21日期間，明知所使用鍋爐為明令禁止使用情況下，仍繼續(xù)使用，企業(yè)的“明知”從何而來(lái)，其他部門(mén)通知？網(wǎng)絡(luò)的宣傳？文中沒(méi)有說(shuō)明，如果由其他部門(mén)通知，按照誰(shuí)發(fā)現(xiàn)誰(shuí)查處的原則，理應(yīng)由通知的部門(mén)進(jìn)行處理。同時(shí)應(yīng)該從企業(yè)的角度進(jìn)行考慮，國(guó)家要淘汰燃煤鍋爐是因?yàn)閲?guó)家出于保護(hù)環(huán)境需要而出臺(tái)的政策，政策的出臺(tái)肯定應(yīng)該給企業(yè)予充足的過(guò)渡期進(jìn)行整改，其目的不在于處罰，而在于禁用，而且禁用反而對(duì)企業(yè)的損失更大，對(duì)于鍋爐的使用單位，沒(méi)有鍋爐很多情況下即意味著停產(chǎn)停業(yè)，甚至可以說(shuō)，如果罰款能夠解決禁用，很多企業(yè)會(huì)選擇交納罰款。因此，存在與政策背離的案件，多從企業(yè)的角度考慮，可能更容易解決問(wèn)題。

三是應(yīng)該禁止使用涉案鍋爐，同時(shí)上報(bào)相關(guān)部門(mén)。既然發(fā)現(xiàn)了B公司存在的不法行為，而且有充分證據(jù)證明其使用的鍋爐應(yīng)該禁用，那么，做為接受舉報(bào)的質(zhì)監(jiān)部門(mén)，此時(shí)應(yīng)該禁止B公司使用，同時(shí)由于各地對(duì)于鍋爐執(zhí)行淘汰方案的部門(mén)不同，為防止其繼續(xù)使用，應(yīng)該從根源上解決問(wèn)題，及時(shí)上報(bào)相關(guān)部門(mén)，如果沒(méi)有具體的部門(mén)負(fù)責(zé)，就應(yīng)該上報(bào)當(dāng)?shù)卣?，由政府?lái)決定如何來(lái)執(zhí)行。當(dāng)然如果B公司為私自不注冊(cè)使用沒(méi)有檢驗(yàn)的鍋爐，這就不是簡(jiǎn)單的政策問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格依照《特種設(shè)備安全法》的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，嚴(yán)處不法行為。

總之，正確處理該案，應(yīng)該厘清質(zhì)監(jiān)部門(mén)在此案中有無(wú)過(guò)失，同時(shí)應(yīng)該多從企業(yè)的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，做到即解決矛盾，又符合政策要求，還要解決長(zhǎng)期性禁用的問(wèn)題，做到不推諉不包攬，防止失職和瀆職。

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心

王碧波認(rèn)為：

第一種意見(jiàn)正確，理由如下：

《特種設(shè)備安全法》第十九條規(guī)定：特種設(shè)備生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)保證特種設(shè)備生產(chǎn)符合安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)其生產(chǎn)的特種設(shè)備的安全性能負(fù)責(zé)。不得生產(chǎn)不符合安全性能要求和能效指標(biāo)以及國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備。從這條后面一句話(huà)：不得生產(chǎn)不符合安全性能要求和能效指標(biāo)以及國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備，可見(jiàn)安全性能要求和能效指標(biāo)與國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備并不是從屬關(guān)系，而是并列關(guān)系。

有關(guān)國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備含義：《特種設(shè)備安全法》第十九條釋義第五點(diǎn)關(guān)于國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備進(jìn)行了說(shuō)明。國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備是指安全性能、能效指標(biāo)等不滿(mǎn)足有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求并列入國(guó)家特種設(shè)備淘汰產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品。根據(jù)《節(jié)能法》的要求，對(duì)落后的耗能過(guò)高的特種設(shè)備產(chǎn)品實(shí)行淘汰制度。在特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、改造、檢驗(yàn)、檢測(cè)等環(huán)節(jié)將嚴(yán)格進(jìn)行審查，確保特種設(shè)備淘汰制度的貫徹實(shí)施。我們對(duì)“國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備是指安全性能、能效指標(biāo)等不滿(mǎn)足有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求并列入國(guó)家特種設(shè)備淘汰產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品?！边@句話(huà)進(jìn)行剖析也可見(jiàn)國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備并不只是安全性能、能效指標(biāo)不滿(mǎn)足有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求并列入國(guó)家特種設(shè)備淘汰產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品，因?yàn)檫€加了一個(gè)等字。對(duì)于不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或要求的鍋爐也可能是國(guó)家明令淘汰的特種設(shè)備。

A市人民政府根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（【2013】37號(hào)）出臺(tái)規(guī)定，A市建成區(qū)應(yīng)于2016年全面淘汰20噸以下燃煤鍋爐。本案中B公司正在使用一臺(tái)型號(hào)為DZL1-0.7-AⅡ的燃煤鍋爐，屬于淘汰的范圍。因此，本案的違法事實(shí)可認(rèn)定為B公司使用國(guó)家禁止使用的燃煤鍋爐。