淺議檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)進(jìn)口食品投訴舉報(bào)的處置應(yīng)對(duì)

　　廣東高明檢驗(yàn)檢疫局 陳濤 麥慶棠

（稿件來(lái)源：質(zhì)檢總局發(fā)展研究中心）

　　2015年10月1日《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱食品安全法）正式實(shí)施以來(lái)，食品領(lǐng)域的投訴舉報(bào)及訴訟案件大幅上升，有媒體報(bào)道職業(yè)索賠人的投訴舉報(bào)量年平均增速高達(dá)364%。關(guān)于進(jìn)口食品的投訴，囿于系統(tǒng)性的投訴舉報(bào)案件處置制度不充分，筆者在處理過(guò)程中如摸著石頭過(guò)河，現(xiàn)將其間的經(jīng)驗(yàn)得失撰寫(xiě)出來(lái)以期求教于大家。

　　一、堅(jiān)持依法行政，確保公平公正

　　作為執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)，在處置應(yīng)對(duì)投訴舉報(bào)時(shí)，務(wù)必以法律為準(zhǔn)繩，以證據(jù)為事實(shí)基礎(chǔ)，不偏聽(tīng)偏信，不偏袒與案件相關(guān)的任何一方，如是執(zhí)法不當(dāng)造成的不良后果或影響，更要嚴(yán)格法律程序，嚴(yán)肅執(zhí)法規(guī)程，勇于承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　1.理清法律關(guān)系，避免行政不作為

　　當(dāng)前進(jìn)口食品投訴舉報(bào)一般以商品包裝、標(biāo)簽說(shuō)明、成分標(biāo)識(shí)等不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為因由，涉及的主體有：投訴舉報(bào)者、進(jìn)口商、國(guó)內(nèi)總代理商、銷售商、檢驗(yàn)檢疫部門(mén)和地方食藥監(jiān)部門(mén)，他們的法律關(guān)系見(jiàn)下圖：

　　從上圖可見(jiàn)，與檢驗(yàn)檢疫部門(mén)發(fā)生投訴舉報(bào)行政法律關(guān)系的只有投訴舉報(bào)者和進(jìn)口商，國(guó)內(nèi)總代理商和銷售商不是檢驗(yàn)檢疫部門(mén)的行政相對(duì)人，依據(jù)食品安全法的規(guī)定流通領(lǐng)域的食品安全行政監(jiān)管主體是地方食藥監(jiān)部門(mén)，檢驗(yàn)檢驗(yàn)檢疫部門(mén)接到消費(fèi)者投訴國(guó)內(nèi)總代理商和銷售商銷售不合格進(jìn)口食品的投訴舉報(bào)時(shí)可直接將其移送給相關(guān)食藥監(jiān)部門(mén)并函復(fù)投訴舉報(bào)者即可。

　　關(guān)于消費(fèi)者投訴舉報(bào)進(jìn)口商的處理，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)應(yīng)全面履行行政職責(zé)以避免行政不作為，具體內(nèi)容可見(jiàn)下思維導(dǎo)圖：

　　2.形成共識(shí)、統(tǒng)一部署

　　消費(fèi)者投訴舉報(bào)的處理包含產(chǎn)品召回等行政處理、政府信息公開(kāi)、違法行為行政處罰等行政行為，涉及包括法制等眾多部門(mén)，主體和內(nèi)容復(fù)雜繁多，需要大家就案件的事實(shí)及解決問(wèn)題的思路達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一思路，分工配合，有效應(yīng)對(duì)。

　　3.堅(jiān)持以證據(jù)為執(zhí)法基礎(chǔ)

　　進(jìn)口食品的標(biāo)簽等包裝信息是商品類別信息，不能僅以此來(lái)認(rèn)定進(jìn)口來(lái)源地，食品流向記錄才是確定進(jìn)口來(lái)源地的有效證據(jù)。進(jìn)口食品流向記錄包括食品進(jìn)口（銷售）記錄和國(guó)內(nèi)銷售記錄，依據(jù)《食品進(jìn)口記錄和銷售記錄管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局2012年第55號(hào)公告）及直屬局相關(guān)規(guī)范性文件的要求，檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管食品進(jìn)口環(huán)節(jié)的流向情況，而國(guó)內(nèi)流通領(lǐng)域進(jìn)口食品的銷售記錄依法應(yīng)由地方食藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)管。因此，在投訴舉報(bào)案件調(diào)查過(guò)程中，我們一定要重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)口食品流向記錄，通過(guò)雙向檢查的方法，在以國(guó)內(nèi)銷售記錄和食品進(jìn)口記錄形成堅(jiān)實(shí)的證據(jù)鏈條證明進(jìn)口食品從進(jìn)境口岸流向到投訴者購(gòu)買(mǎi)的商店時(shí)才能認(rèn)定進(jìn)口來(lái)源地，否則不能輕易下結(jié)論，必要時(shí)可向地方食藥監(jiān)部門(mén)發(fā)出協(xié)助調(diào)查函件。

　　4.保持中立、積極普法

　　在投訴舉報(bào)者與被投訴的進(jìn)口商的民事糾紛中，其雙方可通過(guò)協(xié)商或訴訟等方式自行解決，法律沒(méi)有授權(quán)檢驗(yàn)檢疫部門(mén)行政調(diào)解的職能，因此，我們應(yīng)保持中立認(rèn)真履行處置投訴舉報(bào)的法定職責(zé)。針對(duì)其雙方就事實(shí)或法律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，如投訴者僅以包裝指認(rèn)進(jìn)口來(lái)源地并盲目指責(zé)我們?yōu)楸Ｗo(hù)傘問(wèn)題、又如進(jìn)口商偏信其律師而認(rèn)為投訴者知假買(mǎi)假將得不到法律支持而消極應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，我們應(yīng)積極普法釋明以正視聽(tīng)，以利于雙方糾紛的盡快解決，進(jìn)而避免我們面臨行政復(fù)議或行政訴訟的麻煩。

　　二、實(shí)際處置應(yīng)對(duì)過(guò)程中一些細(xì)節(jié)的考量

　　在明晰了處理投訴舉報(bào)問(wèn)題的方向和思路后，在具體工作過(guò)程中仍存在程序上和實(shí)體上的部分問(wèn)題因規(guī)定不清晰需要我們認(rèn)真思考。

　　1.關(guān)于投訴舉報(bào)答復(fù)時(shí)限問(wèn)題

　　經(jīng)檢索，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)從規(guī)章到本直屬局規(guī)范性文件均沒(méi)有明確規(guī)定答復(fù)時(shí)限，而食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》、廣東省實(shí)施《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》辦法和消法分別規(guī)定了60、30和7個(gè)工作日。實(shí)踐中我們認(rèn)為7日太短不符合工作實(shí)際，60日是食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)定，于我們只有參考意義，為避免程序違法，我們最終采用30個(gè)工作日為答復(fù)時(shí)限。

　　2.關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)題

　　投訴者大多會(huì)同時(shí)提出獎(jiǎng)勵(lì)的要求，鑒于質(zhì)檢系統(tǒng)現(xiàn)暫未制訂相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策，各地檢驗(yàn)檢疫部門(mén)現(xiàn)行通常是以尚無(wú)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度和預(yù)算經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)責(zé)任在地方政府、自身不是地方食品安全違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法執(zhí)行單位為由作出不予獎(jiǎng)勵(lì)決定。此作法有違食品安全法及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，這已從部分司法案例得到印證。我們認(rèn)為對(duì)查證屬實(shí)的投訴案可適用給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以避免訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.關(guān)于備案標(biāo)簽樣張更新問(wèn)題

　　食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)標(biāo)簽的有效性是上級(jí)部門(mén)檢查的項(xiàng)目，同時(shí)質(zhì)檢總局《關(guān)于進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)正式運(yùn)行有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（質(zhì)檢食函【2011】138號(hào)）允許在標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)更新已備案的標(biāo)簽樣張，因此，當(dāng)從投訴舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)已在食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)備案的標(biāo)簽不符合標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們不建議急于更新標(biāo)簽樣張，因?yàn)檫@樣會(huì)改變已作出行政行為所依據(jù)的證據(jù)，與進(jìn)口商提交的報(bào)檢資料沖突導(dǎo)致產(chǎn)生進(jìn)口商虛假報(bào)檢的嫌疑，其必然會(huì)遭到進(jìn)口商的抗議。

　　4.關(guān)于行政處罰的問(wèn)題

　　在投訴舉報(bào)案件處理過(guò)程中，為避免行政不作為、程序違法，或?yàn)槟苁雇对V案與行政處罰案“并案”一起調(diào)查以減少工作量，無(wú)論投訴者是否要求就進(jìn)口不合格食品問(wèn)題立案處罰，我們都會(huì)先予行政處罰立案，經(jīng)過(guò)行政處罰案件調(diào)查程序以保證行政處理的充分完整性。案件的調(diào)查要緊扣投訴的內(nèi)容，鑒于食品安全法是新法、特殊法且其處罰力度較商檢法等“普通法”強(qiáng)，就投訴所涉進(jìn)口不合格食品問(wèn)題的違法認(rèn)定和法律適用應(yīng)嚴(yán)格依食品安全法執(zhí)行。

　　5.關(guān)于召回問(wèn)題

　　不合格進(jìn)口食品的處理包括產(chǎn)品的召回和《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》（下稱檢驗(yàn)檢疫證明）的收回，就產(chǎn)品的召回食品安全法第六十三條已有明確的規(guī)定。但就發(fā)出的檢驗(yàn)檢疫證明如何處理令我們頭疼，《出入境檢驗(yàn)檢疫簽證管理辦法》等檢驗(yàn)檢疫法規(guī)對(duì)發(fā)出的檢驗(yàn)檢疫證明撤銷問(wèn)題未作規(guī)定，關(guān)于檢驗(yàn)檢疫證明收回現(xiàn)亦沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。我們的作法是口頭通知進(jìn)口商交回。

　　三、完善投訴舉報(bào)處理機(jī)制的建議

　　1.盡快制訂投訴舉報(bào)管理辦法。在質(zhì)檢總局層面統(tǒng)一制訂投訴舉報(bào)管理辦法，理順舉報(bào)投訴處理程序、明確操作流程、時(shí)限及注意要點(diǎn)。

　　2.建立進(jìn)口食品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在質(zhì)檢總局層面統(tǒng)一制訂進(jìn)口食品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，確?；鶎硬块T(mén)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

　　3.完善不合格進(jìn)口食品處理工作規(guī)范，明確檢驗(yàn)檢疫證明的召回的依據(jù)與程序11，明確向地方監(jiān)管部門(mén)通報(bào)的程序。

　　4.加強(qiáng)投訴舉報(bào)應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)交流，充分利用12365平臺(tái)共享案例、分享知識(shí)。

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