企業(yè)退出便利化改革概況

根據(jù)《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《公司登記管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，企業(yè)退出程序包括企業(yè)解散、清算和注銷登記等三個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)企業(yè)登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予注銷登記，企業(yè)終止，完成退出程序。企業(yè)清算，是影響企業(yè)退出效率的主要環(huán)節(jié)。以公司自愿解散退出為例，《公司法》規(guī)定的公司清算制度有：一是在法定期限內(nèi)成立清算組并依法備案制度。二是依法保障債權(quán)人權(quán)益制度。清算組在法定期限內(nèi)依法通知債權(quán)人，并在報(bào)紙上公告，公告期45日。三是依法清理財(cái)產(chǎn)和確認(rèn)清算方案制度。清算組依法清理財(cái)產(chǎn)，制定清算方案并報(bào)股東大會(huì)或者人民法院確認(rèn)。四是確定公司財(cái)產(chǎn)的支付、清償和分配順序制度。清算組依法支付清算費(fèi)用、職工的工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和法定補(bǔ)償金，繳納所欠稅款，清償公司債務(wù)，按出資比例或持股比例向股東分配財(cái)產(chǎn)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和繳納所欠稅款，取決于人力資源和社會(huì)保障部門、稅務(wù)部門的工作效率。五是清算報(bào)告確認(rèn)制度。清算組依法制作清算報(bào)告，報(bào)股東會(huì)(股東、國有監(jiān)督管理機(jī)構(gòu))、股東大會(huì)或者人民法院確認(rèn)。對(duì)于后三個(gè)制度，《公司法》沒有明確規(guī)定期限，這是影響公司退出效率的重要原因。也就是說，《公司法》沒有明確公司清算期限。

針對(duì)以上企業(yè)退出制度的設(shè)計(jì)，為了便利企業(yè)退出，2015年以來，原工商總局統(tǒng)一部署開展企業(yè)退出便利化改革。

部分地市開展企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)。

根據(jù)《工商總局關(guān)于開展企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)的通知》《工商總局關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》等文件，原工商總局于2015年5月起部署部分地市作為試點(diǎn)單位，探索企業(yè)簡易注銷登記改革。如廣東省深圳、東莞兩市作為工商總局改革試點(diǎn)單位，出臺(tái)了《深圳市企業(yè)簡易注銷登記規(guī)定》《東莞市工商行政管理局企業(yè)注銷登記簡易程序試行辦法》，以精簡注銷登記流程、降低企業(yè)注銷登記成本為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)未開業(yè)或者無債權(quán)債務(wù)的內(nèi)資企業(yè)，實(shí)行全體投資人承諾制度，允許免予辦理清算組備案和刊登報(bào)紙公告，企業(yè)無須提交清算報(bào)告。

全國全面開展企業(yè)簡易注銷登記改革。

根據(jù)《工商總局關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》的部署，自2017年3月起在全國范圍內(nèi)開展企業(yè)簡易注銷登記改革，統(tǒng)一適用范圍、條件，簡化流程，精減材料,明晰責(zé)任。

統(tǒng)一適用范圍。領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動(dòng)(以下簡稱“未開業(yè)”)的企業(yè)、申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的企業(yè)(以下簡稱“無債權(quán)債務(wù)”)以及人民法院終結(jié)強(qiáng)制清算程序的企業(yè)或者人民法院終結(jié)破產(chǎn)程序的企業(yè)，可以適用簡易注銷登記程序。

統(tǒng)一條件。明確不適用簡易注銷登記程序的八個(gè)情形。簡化流程，精減材料。以公司為例：公司自行成立清算組進(jìn)行清算，無需辦理清算組備案，無需提交清算報(bào)告和清稅證明；全體投資人承諾企業(yè)未開業(yè)或者無債權(quán)債務(wù)，在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上免費(fèi)發(fā)布公告，公告期45日；公告期內(nèi)，人力資源和社會(huì)保障、商務(wù)、稅務(wù)等部門及社會(huì)公眾可提出異議。

明晰責(zé)任。企業(yè)在簡易注銷登記中隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的，可以撤銷注銷登記；企業(yè)惡意利用企業(yè)簡易注銷程序逃避債務(wù)或侵害他人合法權(quán)利的，有關(guān)利害關(guān)系人可通過民事訴訟向投資人主張其相應(yīng)民事責(zé)任。

部分地區(qū)開展完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)。

根據(jù)《市場監(jiān)管總局關(guān)于開展進(jìn)一步完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)工作的通知》的部署，自2019年1月起，17個(gè)省市的27個(gè)地區(qū)開展進(jìn)一步完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)。具體如下：

將非上市股份有限公司和農(nóng)民專業(yè)合作社納入簡易注銷適用范圍，農(nóng)民專業(yè)合作社及其分支機(jī)構(gòu)參照適用企業(yè)簡易注銷登記程序。

將公告時(shí)間由45天壓縮至20天。

建立容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于被終止簡易注銷登記的企業(yè)，允許其符合條件后再次依程序申請(qǐng)簡易注銷。

推進(jìn)企業(yè)注銷便利化。

經(jīng)國務(wù)院同意，國家市場監(jiān)督管理總局、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、人力資源和社會(huì)保障部、商務(wù)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)注銷便利化工作的通知》，部署推進(jìn)企業(yè)注銷便利化工作。

改革企業(yè)登記注銷制度。優(yōu)化普通注銷登記制度，取消企業(yè)向登記機(jī)關(guān)備案清算組的程序，改為企業(yè)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)免費(fèi)公示清算組信息；將通過報(bào)紙公告的程序調(diào)整為允許企業(yè)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)免費(fèi)公告。繼續(xù)完善企業(yè)簡易注銷登記制度。

改革企業(yè)清稅制度。推行稅務(wù)注銷分類處理，稅務(wù)部門對(duì)符合條件的企業(yè)，分類實(shí)行清稅手續(xù)免辦服務(wù)、采取“承諾制”容缺辦理；提高清稅速度，實(shí)行清稅信息共享制度。

優(yōu)化社保、商務(wù)、海關(guān)等登記注銷，優(yōu)化流程，精簡材料，降低企業(yè)辦事成本。

加快完善市場主體退出制度改革。

經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、最高人民法院、工業(yè)和信息化部、民政部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、人民銀行、國資委、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)以及證監(jiān)會(huì)印發(fā)《加快完善市場主體退出制度改革方案》，部署從2019年6月起，加快完善市場主體退出制度改革，完善市場主體清算機(jī)制，完善注銷登記制度，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。要求研究探索在法律法規(guī)中增加關(guān)于企業(yè)簡易注銷登記程序等相關(guān)規(guī)定的必要性和可行性，研究建立市場主體強(qiáng)制退出制度。

開展企業(yè)簡易注銷改革取得了顯著成效，簡化了注銷登記程序，優(yōu)化了注銷登記流程，減少了申請(qǐng)材料，市場主體退出便利化明顯提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年3月至2019年8月底，廣東省完成簡易注銷登記的企業(yè)有73571戶，占同一時(shí)期企業(yè)注銷登記總數(shù)556106戶的13.23%。

企業(yè)簡易注銷登記改革面臨的問題

重大改革法律支撐不足。

實(shí)行簡易注銷登記改革四年多來，改革依據(jù)僅是國務(wù)院、市場監(jiān)管總局或者相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了一系列政策文件，與現(xiàn)行《公司法》等法律、行政法規(guī)有明顯突破。一旦債權(quán)人或利害關(guān)系人與已注銷企業(yè)發(fā)生糾紛，將會(huì)要求登記機(jī)關(guān)撤銷簡易注銷登記，或者直接向人民法院機(jī)關(guān)提起行政訴訟，甚至要求行政賠償，行政機(jī)關(guān)面臨較大履職風(fēng)險(xiǎn)。以公司為例，一是，改革突破《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》，設(shè)計(jì)簡易注銷登記。二是，改革突破《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》，改變清算公告發(fā)布渠道、縮短公告期限以及免交清算報(bào)告等申請(qǐng)材料。三是，改革突破《公司登記管理?xiàng)l例》，取消清算組備案程序。

改革注重行政程序的優(yōu)化，對(duì)債權(quán)人權(quán)益的保護(hù)尚不足。

以公司為例?！豆痉ā芬?guī)定，公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任；有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任，股份有限公司的股東以其認(rèn)購的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任；清算組應(yīng)當(dāng)依法通知債權(quán)人、并在報(bào)紙上公告，公告期45日。以上規(guī)定，就是保障債權(quán)人權(quán)益的制度設(shè)計(jì)。因此，公司清算期間，如果沒有依法給予足夠時(shí)間令債權(quán)人知悉公司正在清算，公司注銷后，則可能出現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)得不到清償?shù)暮蠊?。本次簡易注銷登記改革，縮短公告期限、全體投資人承諾“未開業(yè)”“無債權(quán)債務(wù)”以及免交清算報(bào)告等材料的改革措施，均是從優(yōu)化行政程序的角度設(shè)計(jì)，而沒有充分考慮債權(quán)人權(quán)益。以廣東為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年3月至2019年8月底，在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上提交簡易注銷公告的企業(yè)有182461戶，其中公告期滿未被提出異議的企業(yè)168492戶，被提出異議的企業(yè)13968戶，分別占提交公告企業(yè)總數(shù)的92.34%、7.66%；收到異議信息44605條，其中，來自稅務(wù)的異議信息32545條(占總異議數(shù)的72.96%)，來自人社部門的112條(占總異議數(shù)的2.45%)；來自社會(huì)公眾的10967條(占總異議數(shù)的24.59%)。從上述數(shù)據(jù)可以看出，企業(yè)簡易注銷公告異議率過低，且異議信息集中在稅務(wù)部門，一定程度上反映了債權(quán)人知悉率偏低。

全體投資人承諾制度存在缺陷。企業(yè)未開業(yè)或者無債權(quán)債務(wù)，是客觀事實(shí)，在注銷登記程序中，需要上升為法律事實(shí)。但簡易注銷登記改革的設(shè)計(jì)，其適用范圍是未開業(yè)或者無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)，僅要求企業(yè)全體投資人承諾并公告，且并未設(shè)計(jì)企業(yè)承諾虛假應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，該流程過于簡單，導(dǎo)致有的企業(yè)認(rèn)為無須清算，有的企業(yè)根本沒有成立清算組，有的雖成立了清算組但并沒有進(jìn)行清算，有的干脆規(guī)避清算，導(dǎo)致過半企業(yè)進(jìn)行公告且公告期滿，但沒法完成簡易注銷程序。以廣東為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年3月至2019年8月底，在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上提交簡易注銷登記公告且公告期滿的企業(yè)中，未申請(qǐng)辦理簡易注銷登記或者申請(qǐng)辦理簡易注銷登記但被駁回登記的企業(yè)共94921戶，占公告期滿企業(yè)的56.34%。

企業(yè)便利化改革方式需要進(jìn)一步豐富。

從2015年5月開始試點(diǎn)至2019年5月，企業(yè)簡易注銷登記改革均為市場監(jiān)管總局發(fā)文部署，因而，企業(yè)退出便利化改革方式僅限于企業(yè)簡易注銷登記。如前所述，簡易注銷登記局限于優(yōu)化行政機(jī)關(guān)辦理流程，尚未建立改革企業(yè)清算、探索強(qiáng)制注銷、完善破產(chǎn)退出等制度同時(shí)發(fā)力的退出便利化改革制度體系。企業(yè)怠于行使清算義務(wù)，而現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定對(duì)投資者不主動(dòng)清算注銷行為的約束機(jī)制，造成投資者“放棄”企業(yè)或者任之成為“僵尸企業(yè)”的違法成本過低，從而出現(xiàn)數(shù)量不少的“僵尸企業(yè)”。截至2019年8月31日，全省企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄的有621836戶，被列入嚴(yán)重違法失信名單的有100443戶，被吊銷營業(yè)執(zhí)照但未辦理注銷登記的有1146751戶。

進(jìn)一步完善企業(yè)退出制度的建議

重大改革力求于法有據(jù)。把基層探索限制在合理且科學(xué)的范圍內(nèi)，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行廢、改、立，加強(qiáng)法律支撐，而后在全國范圍實(shí)施，這是應(yīng)有之義。因此，建議充分評(píng)估前期改革成果的基礎(chǔ)上，修改相關(guān)法律、行政法規(guī)，為企業(yè)退出便利化改革提供充分的法律保障。

更加注重信用懲戒。

簡易注銷登記改革制度設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)之一，是企業(yè)全體投資人承諾未開業(yè)或者無債權(quán)債務(wù)。因此，建議一方面完善信用體系建設(shè)，強(qiáng)化信用監(jiān)管方式；另一方面在修改法律、行政法規(guī)時(shí)，增加企業(yè)及全體投資人承諾虛假行為的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，加大違法成本。

完善企業(yè)清算制度。

通過修改《公司法》等法律、行政法規(guī)，明確企業(yè)解散后，企業(yè)及其投資者應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)履行清算義務(wù)，明確清算組應(yīng)當(dāng)在清算環(huán)節(jié)履行保障債權(quán)人權(quán)益的義務(wù)，明確債權(quán)順位清償義務(wù)，并明確不履行上述義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

探索多方式企業(yè)退出制度。

一是探索制定企業(yè)強(qiáng)制注銷制度。條件成熟時(shí)，通過修改相關(guān)法律、行政法規(guī)，確定企業(yè)因經(jīng)營異常、違法失信的，依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照；企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照后在一定期限內(nèi)未履行依法清算義務(wù)、辦理注銷登記的，企業(yè)登記機(jī)關(guān)強(qiáng)制予以注銷，強(qiáng)制注銷后，企業(yè)投資者對(duì)注銷前的企業(yè)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。二是完善司法出清制度。完善人民法院根據(jù)債權(quán)人申請(qǐng)，組織清算、破產(chǎn)清算的啟動(dòng)、債權(quán)清償順位規(guī)則，優(yōu)化終結(jié)強(qiáng)制清算程序或者終結(jié)破產(chǎn)程序，建立破產(chǎn)簡易審理程序。

□廣東省市場監(jiān)管局 袁致春