高質(zhì)量發(fā)展與市場監(jiān)管

——第六屆科學監(jiān)管與監(jiān)管科學論壇發(fā)言摘要

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編者按

11月22日，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學、中國市場監(jiān)督管理學會主辦的第六屆科學監(jiān)管與監(jiān)管科學論壇在京召開。本屆論壇以“高質(zhì)量發(fā)展與市場監(jiān)管：挑戰(zhàn)與回應(yīng)”為主題，圍繞新時代市場監(jiān)管相關(guān)問題進行了深入交流。來自政府部門、高校、科研機構(gòu)的100多名專家學者等參加會議。本期特別刊登部分嘉賓發(fā)言摘要，以饗讀者。

準確理解信用監(jiān)管至關(guān)重要

信用監(jiān)管作為一項伴隨中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的創(chuàng)新和改革，目前仍有諸多理論和實踐問題需要研究、探討和明確，這些問題對于完善以信用為核心的市場監(jiān)管體系至關(guān)重要。其中幾個主要問題如下：

信用監(jiān)管是法定的行政管理行為。第一，信用監(jiān)管是政府部門通過依法運用信息公示、信用約束、聯(lián)合懲戒等手段，對市場主體實施的監(jiān)督管理活動。這種活動是法律授權(quán)主體依法實施的可復議、可訴訟的行政管理行為?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》第二十一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為政府部門在企業(yè)信息公示工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。第二，信用監(jiān)管是政府部門通過信用措施實施市場監(jiān)管，而不是直接去管企業(yè)的信用。對企業(yè)進行信用評級、信用管理咨詢、信用修復等都不屬于信用監(jiān)管的范疇。政府部門及其管理的事業(yè)單位不對企業(yè)進行信用評價、評級和認證，企業(yè)征信完全通過市場完成。

政府部門不能為企業(yè)信用背書。這是信用監(jiān)管的法定性也是市場監(jiān)管公正性的必然要求。第一，政府部門“只掛黑榜，不管紅榜”，守法守信是企業(yè)的基本義務(wù)，市場和消費者口碑是企業(yè)最大的紅榜。第二，政府部門鼓勵受到信用約束的企業(yè)主動進行信用修復，但不應(yīng)在法律法規(guī)之外附加任何條件，不應(yīng)收取任何費用，不委托和授權(quán)任何機構(gòu)出具報告。第三，正確理解和運用守信激勵。企業(yè)在市場經(jīng)營中暢行無阻就是激勵，在市場經(jīng)營中處處受限就是懲戒。對少數(shù)違法違規(guī)企業(yè)實施信用約束具有普遍意義，而為大多數(shù)守信企業(yè)開設(shè)法律規(guī)定以外的綠色通道等，邏輯上也是存在問題的。四是政府部門對企業(yè)的信用風險分級管理只作為內(nèi)部參考，不向社會公開。

信用監(jiān)管應(yīng)涵蓋所有市場監(jiān)管領(lǐng)域。第一，信用監(jiān)管是貫穿整個市場監(jiān)管的一條主線。信用監(jiān)管既是一種新型的監(jiān)管方式和手段，更是滲透融合于市場監(jiān)管之中的重要機制，通過信息公示、信息共享、信用約束、聯(lián)合懲戒等制度提升其他市場監(jiān)管措施和手段的效能，并將其引領(lǐng)到深化放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑上來。第二，信用監(jiān)管是市場監(jiān)管部門的基本職能。信用監(jiān)管具有全局性、基礎(chǔ)性，市場監(jiān)管部門應(yīng)將信用監(jiān)管作為市場監(jiān)管全局性工作加以部署和推進。市場監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以作為信用監(jiān)管工作的具體牽頭者，但信用監(jiān)管應(yīng)作為全局性工作列入重要議事日程，總體謀劃、統(tǒng)一行動、全面推進。第三，“雙隨機、一公開”監(jiān)管屬于以信用為核心的監(jiān)管改革。通過在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，增強市場主體信用意識和自我約束力，對違法者“利劍高懸”；切實減少對市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預，對守法者“無事不擾”。強化企業(yè)主體責任，實現(xiàn)由政府監(jiān)管向社會共治的轉(zhuǎn)變。

□市場監(jiān)管總局原巡視員 徐曉東

建立政府監(jiān)管績效評價體系

政府、企業(yè)、社會公眾等多方監(jiān)管主體之間的協(xié)同是完善目前我國政府監(jiān)管績效評價的重要途徑，由此形成多方主體協(xié)同治理、相互監(jiān)督的監(jiān)管機制，確保政府績效評價效用最大化，實現(xiàn)政府監(jiān)管績效評價的最佳目標。

構(gòu)建以公共價值為核心的政府監(jiān)管績效評價體系

政府監(jiān)管績效評價體系主要涉及政府、企業(yè)、社會公眾以及第三方等，在加強政府監(jiān)管績效評價的過程中，應(yīng)根據(jù)績效評價現(xiàn)狀，逐漸建立一個系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)部體系，不斷拓寬主體類型，強化公眾、相關(guān)團體等的參與權(quán)與話語權(quán)。

政府監(jiān)管績效評價最重要的是合理界定評價內(nèi)容和范圍，從而形成關(guān)于政府的正確評價導向。隨著社會民主進程的加快，公民的民主意識在不斷增強，在此基礎(chǔ)上民眾自身也會主動要求參與到政府監(jiān)管績效評價體系中，這不僅有利于促使政府借鑒其他國家和地區(qū)的一些先進經(jīng)驗，不斷完善和改進績效評價模式，還有利于加強民眾與政府之間的溝通，使民眾的訴求通過參與式的渠道納入政府關(guān)于政府監(jiān)管的績效評價體系當中。

健全以公共價值為核心的政府監(jiān)管績效評價機制

第一，要充分發(fā)揮政府在監(jiān)管績效評價的主導作用，政府是績效評價的主導力量，是多方主體協(xié)同治理的核心。針對目前我國政府的監(jiān)管績效評價現(xiàn)狀，政府部門要不斷提高自身的服務(wù)意識，樹立把維護人們的利益放在首要位置的服務(wù)理念，同時政府也要認識到自身職能的局限性，改變政府與社會傳統(tǒng)意義上的“官”與“民”關(guān)系，逐步引導社會公眾參與，加強社會主體對政府主體的監(jiān)督，以期實現(xiàn)政府監(jiān)管的大和諧。

第二，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，政府監(jiān)管部門應(yīng)增加監(jiān)管透明度，及時向公眾發(fā)布政府情況、監(jiān)管近況、監(jiān)管成效等具體事務(wù)，防止大事化小小事化了的狹隘思想出現(xiàn)，營造一個信息暢通、透明的和諧氛圍。政府要培養(yǎng)社會自治和社會自我管理的能力。

第三，要加大社會參與扶持力度，通過適當放權(quán)于社會，建立起政府主導與社會參與監(jiān)管的共治模式，政府要將社會參與監(jiān)督納入正軌。轉(zhuǎn)變政府職能，加大力度向社會參與主體轉(zhuǎn)移職能，將政府監(jiān)管事務(wù)中適合社會參與主體監(jiān)督的任務(wù)進行轉(zhuǎn)交，委托其完成。實現(xiàn)由政府“掌舵”，由社會主體“劃槳”。同時政府還要正確引導社會主體參與政府監(jiān)管，讓每個公民都深刻認識到政府對其自身的重要性。政府還要暢通社會公眾的參與渠道，完善參與程序和相關(guān)政策的實施，最終降低政府風險，解除隱患。

□首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 王冉迪 王 蕾

以“規(guī)則之治”構(gòu)建信用監(jiān)管實現(xiàn)機制

在加快政府職能轉(zhuǎn)變、深入推進“放管服”改革、加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的時代要求下，強化信用監(jiān)管應(yīng)從“規(guī)則之治”入手，進一步建立健全信用監(jiān)管的制度規(guī)則。

事前監(jiān)管階段需要完善的規(guī)則和制度

完善市場主體信用承諾制度。第一，明確“審批雙軌制”下信用承諾的適用范圍，在經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域可以適當放開，在社會性規(guī)制領(lǐng)域則應(yīng)審慎放開，逐步釋放信用承諾制的制度紅利。第二，規(guī)范信用承諾文書的格式規(guī)范，實行跨地域、跨部門、跨行業(yè)的互認。

完善信用報告標準和制度。信用報告在市場主體和政府行政行為中得到廣泛應(yīng)用，必須實現(xiàn)全國統(tǒng)一的信用報告標準，實現(xiàn)政府機構(gòu)和政府授權(quán)、認可機構(gòu)的信用報告統(tǒng)一規(guī)范。

事中監(jiān)管階段需要完善的規(guī)則和制度

完善市場信用評價制度。首先是解決信用信息的全域性、準確性及獲取的依法依規(guī)程序正義。其次是從提升信用評價的公信力入手，引入多元評價主體，研發(fā)評價指標體系和算法模型，制定合理公正的信用評價結(jié)果。再次是推廣信用評價應(yīng)用，采取行政性、市場性、行業(yè)性多重手段予以采納運用。

完善信用風險預警制度。借鑒金融征信系統(tǒng)的風險管控經(jīng)驗，引用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，施行科學分類和動態(tài)分級監(jiān)管，針對不同等級風險進行敏捷、智能、主動、及時預警，匹配相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法手段。

完善監(jiān)管公平保護制度。對不同市場主體實行一視同仁和依法保護合法權(quán)益，對信用監(jiān)管中的糾紛提供舉報受理、司法仲裁及行政訴訟機制，及時回應(yīng)市場主體對監(jiān)管公平保護的合理訴求。

事后監(jiān)管階段需要完善的規(guī)則和制度

完善激勵與約束制度。信用激勵與約束在市場資源配置中起著重要作用，為遵法守信市場主體的生產(chǎn)和創(chuàng)新提供強有力的激勵，同時對違法失信市場主體進行約束。當前的事后聯(lián)合獎懲應(yīng)有效解決條塊分割、對象認定失范、黑名單更新不及時等問題，促進懲戒“過罰相當”、信用“修復更新”的實現(xiàn)。

完善懲罰性賠償和公益訴訟制度。對嚴重危害人民群眾生命財產(chǎn)安全、擾亂社會經(jīng)濟秩序等行為要實施嚴格監(jiān)管，將其納入懲罰性賠償范疇，提高違法成本，加大懲戒力度。對非特定對象的公益侵權(quán)行為(如生態(tài)環(huán)境、城市運行安全等)應(yīng)建立公益訴訟制度，引導社會組織、媒體、公眾等提出公益訴訟，加大社會參與力度。

全程監(jiān)管中需要完善的規(guī)則和制度

完善信息公開制度。信息公示不宜泛化，應(yīng)當以政府行政管理的結(jié)果為主，以失信懲罰的評價結(jié)果為主。鼓勵政府公示、行業(yè)公示、第三方信用服務(wù)機構(gòu)等不同層次進行錯位(即差異化)公示與信用評價結(jié)果使用。

完善協(xié)同監(jiān)管制度。第一，促進不同層級、不同區(qū)域、不同部門、不同領(lǐng)域的主體之間建立信息共享和行動協(xié)同機制，加強合作互信和權(quán)責厘定工作。第二，推動從審批到監(jiān)管執(zhí)法的一條龍協(xié)作，規(guī)范信用信息流轉(zhuǎn)和監(jiān)管標準，促進監(jiān)管資源合理配置。第三，提升政府部門與市場機構(gòu)、社會組織合作的合同管理能力、績效監(jiān)督能力和安全防護能力，并為合作主體提供司法救濟服務(wù)，實現(xiàn)依法依約合作。

完善信息監(jiān)管技術(shù)。信用監(jiān)管的基礎(chǔ)在于信用信息數(shù)據(jù)，當前在全國信用信息共享方面雖然有了一定突破，但仍需在信用信息的各領(lǐng)域間的歸集、共享、結(jié)構(gòu)化分析等方面著力，在此過程中對規(guī)范信用記錄格式、采集范圍、數(shù)據(jù)標準、共享協(xié)議、法律確權(quán)等方面進一步深入研究，同時應(yīng)結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)等先進技術(shù)予以引入信用監(jiān)管的技術(shù)支撐，加強信用信息系統(tǒng)的安全防護。

□中共中央黨校(國家行政學院)胡仙芝 馬長俊

強化食品安全監(jiān)管公眾參與

食品安全問題是一項重要的民生問題，僅依靠政府進行監(jiān)管難以有效遏制食品安全事件的頻發(fā)。而公眾參與食品安全監(jiān)管在保障食品質(zhì)量安全方面能夠起到非常大的作用，尤其是引導公眾參與到政府監(jiān)管中，既有利于保障公民維護自身的合法權(quán)益，同時又能夠緩解當前政府監(jiān)管力量不足的問題。

域外經(jīng)驗

以日本為例。日本食品安全監(jiān)管以政府為主導,但也非常注重公眾參與。日本食品安全法律體系確立的原則之一就是公眾參與。例如,日本2003年頒布實施的《食品安全基本法》,規(guī)定的食品安全基本原則為:一是遵循公眾至上原則;二是地方政府和公眾的參與。為此,日本在食品安全監(jiān)管的立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)都強調(diào)公眾參與，體現(xiàn)了公眾之上的原則。除此之外，日本政府每年都會公開招聘委托6000名消費者參加日常調(diào)查，監(jiān)管食品安全，以確保公眾能夠在最大限度上參與到食品安全監(jiān)管中去。在食品安全執(zhí)法中,日本成立了食品安全委員會，其主要職責有規(guī)定或者主動進行食品影響健康評價、調(diào)查審議食品安全政策的重要事項等。組成食品安全委員會的成員有食品安全專家、學者和專家委員，其中專家委員全部來自民間，其主要職責就是負責食品安全事務(wù)管理，調(diào)查審議食品安全政策等職責，以保障決策的中立性。此外，在食品安全委員會之下還設(shè)立了獨立的安全監(jiān)督員。食品安全監(jiān)督員在全國公開選聘，并遵循一定的標準如關(guān)心食品安全問題、不在行政機構(gòu)中從事工作、具備相應(yīng)的專業(yè)知識等，他們的主要職責就是將在日常生活中發(fā)現(xiàn)的食品安全問題及時反饋給食品安全委員會，食品安全委員會在收到反饋信息后要及時進行調(diào)查并進行會議進行討論，將開會意見、監(jiān)督員的反應(yīng)過程在相關(guān)網(wǎng)站上進行公開，以確保廣大公眾都能得到充分的信息。

拓寬公眾參與的渠道

要充分利用好互聯(lián)網(wǎng)便利條件，為公眾參與食品安全監(jiān)管建立多種簡便快捷的方式，如建立專門的監(jiān)督舉報郵箱，并對舉報事項及時回復，美國政府非常注重信息的反饋和對反饋信息的評價。政府通過在線提問、免費熱線、調(diào)查評估等方式來獲取反饋信息。我國政府應(yīng)結(jié)合具體情況投入一定的人力與資金專門負責對食品安全問題的反饋，并加快政府處理的工作效率。在此基礎(chǔ)上還要創(chuàng)新公眾投訴舉報渠道，目前主要的舉報渠道為撥打熱線電話和信訪，這些方式在網(wǎng)絡(luò)信息時代顯得不夠豐富，不能很好地實現(xiàn)公眾參與監(jiān)督。監(jiān)管部門要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺優(yōu)化和創(chuàng)新公眾投訴渠道。比如，設(shè)置食品安全管理公眾號、食品安全監(jiān)管群等，以便于及時獲得公眾對食品安全問題的建議。

另外，可以通過模擬演練的方法為社會公眾模擬食品安全事件發(fā)生場景以及采取的措施，使公眾在實踐操作中提升應(yīng)對此類事件的能力。

完善信息公開制度

保證信息發(fā)布具有順暢的通道，充分發(fā)揮新興媒體的積極作用，明確信息公開的范圍，完善信息披露機制，利用多種媒體，讓廣大群眾積極收集食品市場的動態(tài)信息，尤其是有關(guān)食品安全的監(jiān)測信息、處理意見等，要及時掌握質(zhì)量監(jiān)測的動態(tài)信息。根據(jù)消費者提供的信息，進一步規(guī)范企業(yè)行為，保證其生產(chǎn)經(jīng)營行為的合法性，進而得到市場的認可。在此基礎(chǔ)上，提高違規(guī)企業(yè)的處罰成本，同時建立企業(yè)誠信體系與獎懲制度，進而起到約束作用。在獲取信息時，應(yīng)賦予公眾一定的權(quán)利，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，促進食品安全信息的互動，讓公眾與政府保持良好的溝通，對相關(guān)的法律條例進行完善，保證公民可以隨時查閱食品行業(yè)的信息。

□首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 王 碩

構(gòu)建食品藥品安全網(wǎng)格化智慧監(jiān)管模式

建立網(wǎng)格化智慧監(jiān)管模式，有利于明確監(jiān)管職責和目標，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，使監(jiān)管資源配置下移，確保責任區(qū)內(nèi)市場穩(wěn)定，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律和全社會參與監(jiān)督的作用，逐步建立行政執(zhí)法、市場管理、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的市場監(jiān)管機制。

社會共治與協(xié)管員制度

社會共治和協(xié)管員制度，是城市網(wǎng)格化管理的孿生制度，網(wǎng)格化管理是社會共治和協(xié)管員制度的方式和手段，而社會共治和協(xié)管員制度是城市網(wǎng)格化管理的發(fā)生成長的土壤。

在食品藥品安全管理領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣仓巍?gòu)建社會共治網(wǎng)絡(luò)，是源于食品藥品的社會性、公共性以及食品藥品安全監(jiān)管的困難性、復雜性。食品藥品安全領(lǐng)域的社會共治強調(diào)消費者、消費者保護組織、行業(yè)協(xié)會、專家學者、商業(yè)保險機構(gòu)等社會主體在食品安全保障方面的權(quán)利與責任，構(gòu)成了食品安全治理過程中不可或缺的元素。協(xié)管員制度，是我國經(jīng)濟發(fā)展與社會治理進程中具有中國特色的產(chǎn)物，是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)條件。協(xié)管員一般分為兩類：一類是專職協(xié)管員，是地方政府和監(jiān)管機構(gòu)專門聘用的人員；另一類是兼職協(xié)管員，包括現(xiàn)在的信息員、宣傳員、社會監(jiān)督員及各類志愿者等。

網(wǎng)格化智慧監(jiān)管模式構(gòu)建

網(wǎng)格化智慧監(jiān)管體現(xiàn)了以人為本、預防為主、科學監(jiān)管及和諧發(fā)展的理念，具有增強快速反應(yīng)能力、提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)、培養(yǎng)團隊精神、促進監(jiān)管業(yè)務(wù)標準規(guī)范化、規(guī)避執(zhí)法風險、優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境和對接社會治理創(chuàng)新的特點和優(yōu)勢，在有效增強市場監(jiān)管能力，提升綜合管理效能方面具有積極作用。

市場監(jiān)管工作面臨著任務(wù)多、壓力大、人手少、要求高等現(xiàn)實問題，運用信息化手段實現(xiàn)食品藥品安全的可追溯、可審計和可視化，增強監(jiān)管能力和監(jiān)管績效，以及創(chuàng)建食品藥品安全社會共治氛圍。網(wǎng)格化智慧監(jiān)管模式，通過網(wǎng)格化管理機制的建設(shè)，并基于“智慧監(jiān)管云平臺”的“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)手段，在市場監(jiān)管領(lǐng)域買現(xiàn)了“三個全覆蓋”，即網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、數(shù)據(jù)全覆蓋和監(jiān)管全覆蓋。網(wǎng)格化智慧監(jiān)管系統(tǒng)不僅實現(xiàn)了信息歸集、業(yè)務(wù)整合、工作留痕、指揮扁平、績效量化，也使得工作負擔更輕、監(jiān)管更精準、流程更標準、執(zhí)法更權(quán)威、效率更提升。

網(wǎng)格化智慧監(jiān)管的特點與優(yōu)勢

網(wǎng)格化智慧監(jiān)管具有靶向性、精細化和及時性的特點，有效增強市場監(jiān)管能力，提升城市綜合治理效能和監(jiān)管績效具有積極作用。具體而言，第一，網(wǎng)格化智慧監(jiān)管利用移動執(zhí)法裝備采集信息簡便、快捷的特點，對相關(guān)突發(fā)事件起到快速應(yīng)急響應(yīng)，迅速處置。第二，網(wǎng)格化智慧監(jiān)管通過信息化平臺和移動設(shè)備的使用，促進了基層監(jiān)管人員的復合型人才的成長；同時體現(xiàn)了分工與協(xié)作的特點，實現(xiàn)了資源配置優(yōu)化、合理調(diào)度。第三，網(wǎng)格化智慧監(jiān)管促進業(yè)務(wù)流程標準化，促進上下縱向、內(nèi)外交互的信息溝通通暢。第四，全程可追溯，責任可追溯，規(guī)避執(zhí)法風險，努力消除行政不作為，消極行政行為的現(xiàn)象。第五，市場監(jiān)管人員通過日常監(jiān)管和監(jiān)督抽查，公眾和企業(yè)直接參與到網(wǎng)格化社會治理之中，有效增進公眾和企業(yè)對市場監(jiān)管工作的理解和支持。第六，網(wǎng)格化智慧監(jiān)管通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺將市場監(jiān)管工作融入到城市各項綜合治理工作中，與社會公共治理體系相銜接和融合，進一步提升城市安全運行綜合治理水平。

□程 婕 王廣平